19 de octubre del 2007
Gobernanza y desarrollo
Nicolás Angulo Sánchez (*)
La Insignia, octubre del 2007.
Hace apenas dos décadas, el neologismo anglosajón governance (gobernanza) comenzó a aparecer en la jerga de economistas y jerarcas de instituciones internacionales y, posteriormente, en ámbitos gubernamentales. Asimismo, se extendió en campos relativos a las ciencias políticas y a la sociología, así como entre profesionales y técnicos relacionados con el "desarrollo". Sin embargo, terminológicamente, este vocablo resulta ser una rehabilitación de un arcaísmo medieval caído en desuso. En cualquier caso, la gobernanza es una noción fuertemente ideologizada y polisémica a la que se ha recurrido por parte de las fuerzas dominantes de este mundo que se pretende globalizar a la manera "neoliberal" en pos de un modelo económico, político y social centrado en el mercado (1). Surge en el marco de la empresa privada para trasladarse, vía Consenso de Washington, al ámbito de los primeramente denominados programas de ajuste estructural y posteriormente estrategias de lucha contra la pobreza, exigidos por las instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) a los países del Tercer Mundo fuertemente endeudados y ávidos de créditos. Finalmente, parece alcanzar su momento álgido cuando la Comisión Europea lo adopta como modelo para el funcionamiento de las instituciones.
En efecto, la gobernanza es una noción procedente del mundo empresarial para referirse a determinados modos y procedimientos de gestión y administración vigentes en las empresas privadas, cuyo objetivo se centra en obtener la máxima rentabilidad con el mínimo coste, y que se quieren trasladar al sector público, con vistas a su privatización o, si no se logra, hacer que funcionen como una empresa privada, y así ser "competitivos". En principio, puede parecer sorprendente, incluso descabellado, pretender gobernar, gestionar o administrar un Estado, un municipio o una institución pública prestataria de servicios asistenciales para personas con escasos recursos como si se tratara de una fábrica de automóviles o de latas de conservas, sin embargo, esto es precisamente lo que se pretende (2).
Posteriormente, la noción de gobernanza ha llegado a adquirir la presencia que hoy tiene en el conjunto de las ciencias sociales merced principalmente a la decidida apuesta en su favor por parte de las instituciones financieras internacionales (Banco Mundial: BM, y Fondo Monetario Internacional: FMI, principalmente) como requisito o precondición para la concesión de préstamos a los países del Tercer Mundo fuertemente endeudados a partir del decenio de los noventa, paralelamente a la aplicación de los denominados programas de ajuste estructural, o más recientemente estrategias de lucha contra la pobreza, de modo que la gobernanza se refiere a las estructuras políticas, administrativas e institucionales apropriadas para la aplicación de dichos programas o estrategias.
No obstante, no faltan esfuerzos por parte de los promotores de la gobernanza para tratar de otorgarle cierta legitimidad al adjetivarla como democrática o buena gobernanza, basándose fundamentalmente en divulgar la supuesta interacción los sectores público, privado y civil, no sólo en la elaboración de medidas y en la toma de decisiones políticas y económicas, sino también en la aplicación o implementación de dichas medidas. Por ejemplo, para el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) uno de los objetivos de la gobernanza consiste en descentralizar la intervención estatal y reducir su "verticalidad", para así facilitar la "horizontalidad" en la gestión de los bienes públicos mediante una mayor participación de los sectores privado y civil. Esto se lograría a través de procedimientos de toma de decisiones en los que exista una interacción entre el sector público, aunque seguiría desempeñando el papel directivo, el sector privado (incluidas las transnacionales) y el sector civil (tercer sector), es decir, el de los ciudadanos y de sus organizaciones representativas (ONG, organizaciones vecinales, sindicales, partidos, etc.). Todo ello en pro de un desarrollo humano y sostenible (3). Ahora bien, ¿cómo interpretan y aplican esto el BM y el FMI? Pues bien, éstos lo que realmente pretenden es el denominado "Estado mínimo" de corte neoliberal, es decir, un Estado que reduzca al mínimo su carácter asistencial y redistributivo, pero no en cuanto a su carácter represivo para defender la "ley y el orden", siempre y cuando éstos no vayan en perjuicio de las clases pudientes y de sus propiedades (4). Así, su modelo de gobernanza implica la adopción de políticas de contención del gasto público, de reducción de la intervención del Estado, de privatización de empresas y de servicios públicos y, en definitiva, de políticas orientadas por y para el mercado (5).
La noción de gobernanza parece alcanzar su cénit en el momento en que la Comisión Europea opta por designarla para referirse al funcionamiento ideal de las instituciones europeas y, por ende, al conjunto de las instituciones públicas, desde las locales, pasando por las estatales y continentales, hasta las mundiales o universales. Todo ello anunciado en su momento por un documento profusamente mediatizado, titulado La gobernanza europea. Un libro blanco (6). Sin embargo, es en un documento posterior, titulado Gobernanza y desarrollo, donde se concretan con más claridad los conceptos y las objetivos (7). Así por ejemplo, en éste se concluye que "la gobernanza se refiere a las normas, procesos y conductas a través de los que se articulan intereses, se gestionan recursos y se ejerce el poder en la sociedad, y constituye un factor clave en las estrategias de lucha contra la pobreza" (párrafo 91). De este modo, "la gobernanza ha pasado a ser un componente esencial de la cooperación al desarrollo y forma ahora parte integrante de los procesos de la estrategia de reducción de la pobreza" (párrafo 10).
El alineamiento, seguidismo y subordinación por parte de las instituciones europeas respecto de los programas diseñados por el par BM FMI y, por lo tanto, respecto de EE.UU., quedan patentes principalmente en los capítulos dedicados al "Apoyo presupuestario (2.9), Comercio (2.10) y Sector empresarial (2.11). Así, por ejemplo, la Comisión reconoce que "la CE empezó a conceder apoyo presupuestario a los programas de reforma económica de los países ACP (África, Caribe y Pacífico) hará unos quince años, en el contexto de los programas de ajuste estructural acordados por estos países con las instituciones de Bretton Woods. Más recientemente, el apoyo presupuestario se ha ido extendiendo a otras regiones, aparte de los países ACP" (párrafo 43).
Así pues, la gobernanza forma parte del discurso "globalizador" que ensalza los valores relativos a la competitividad y al individualismo del sector privado y a un mercado cuyo motor es el afán de lucro. En definitiva, dicho discurso, aunque se refiera a la "gobernanza democrática" o a la "buena gobernanza", aparece histórica y conceptualmente asociado a programas económicos y políticos caracterizados por la exaltación de lo privado, en detrimento de lo público, cuya compatibilidad con la democracia y los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, así como los medioambientales, resulta a todas luces discutible. La creciente desigualdad económica y social, así como la destrucción progresiva de ecosistemas y de biodiversidad en todo el planeta, así lo demuestran.
Notas
(*) Doctor en Derecho y autor del libro titulado El derecho humano al desarrollo frente a la mundialización del mercado. Editorial Iepala, Madrid 2005 (véase reseña en http://www.revistafuturos.info/resenas/resenas13/derecho_desarrollo.htm).
(1) Véase La gouvernance, d'une notion polysémique à un concept politologique, de Olivier Paye, en "Études internationales", volume XXXVI, num. 1, marzo de 2005, Institut Québécois des Hautes Études Internationales. Canadá.
(2) Véase La gouvernance. Genèse d'un concept, en "Gresea Echos", num. 39, julio de 2003, Bruxelles.
(3) Véase Governance for sustainable human development, publicación del PNUD, Naciones Unidas, Nueva York, enero de 1997.
(4) Véase Diálogo social y gobernanza en la era del "Estado mínimo", de F. Graña, ed. Cinterfor/OIT, Montevideo 2005.
(5) Véase El Estado en un mundo en transformación, Informe sobre el desarrollo en el mundo de 1997 del Banco Mundial, Washington 1997.
(6) COM(2001) 428 final, Bruselas, 25.7.2001.
(7) COM(2003) 615 final; Bruselas, 20.10.2003.
Este artículo también ha sido publicado en la revista Pueblos (núm. 28, septiembre 2007).