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| 19 de junio del 2006 |
Globalización y petrodependencia
José Ramón García Menéndez y Jesús M. Mogrovejo Monasterios (*)
I. Puesta en escena. Un autor en busca de personajes
Características del mercado petrolero antes de la OPEP A principios del siglo XX, Europa occidental y Estados Unidos cubrían sus necesidades energéticas con recursos propios como el carbón, y en el caso de Estado Unidos, con el gas natural y el petróleo existentes. En este último país es donde surgen las grandes compañías petroleras, que en su búsqueda por yacimientos con mayores índices de productividad, incursionan en el Medio Oriente. En efecto, a principios del siglo pasado, la existencia de petróleo en países en desarrollo era prácticamente desconocida, y recién en 1910 se empieza a producir este recurso energético en estos países. Las compañías petroleras inglesas y estadounidenses crean en 1928 un cártel internacional, conformado por las siete mayores compañías petroleras internacionales, conocidas como las Siete Hermanas: STANDARD Oil of New Jersey (denominada Exxon en 1973); Socony Mobil Oil; Standard Oil of California (SOCAL); Gulf Oil; Texaco; Royal Dutch Shell; y British Petroleum. Las cinco primeras, de capital estadounidense; la sexta de capitales anglo-holandeses; y, la última, de capital británico. Después de la Segunda Guerra Mundial, tanto Estados Unidos como Europa empiezan a satisfacer sus necesidades energéticas con petróleo importado, a bajos precios. Éste se adecuaba de forma más eficiente a la industria en general, especialmente a la del transporte. Hasta principios de la década del setenta, el precio de producción del crudo extraído en Estados Unidos era casi tres veces más elevado que el precio del crudo del Golfo Pérsico. Tanto en Europa como en Estados Unidos, los costos de extracción del carbón eran más elevados que el petróleo importado, hecho que dio lugar a un constante incremento de su demanda (1). Los países importadores de petróleo fueron desplazando su producción de recursos energéticos locales por petróleo importado, a menor precio, lo cual determinó el cierre de un conjunto de minas de carbón y altas tasas de desempleo en los sectores productores de energía. No obstante, el bajo precio de la energía originada en los yacimientos de crudo del Golfo Pérsico, no eliminó totalmente del mercado a las otras fuentes energéticas de costos más altos debido a las cuotas, importaciones y subsidios fijados por los Estados nacionales consumidores. Los precios del petróleo pudieron mantenerse bajos no sólo por la alta productividad y la concentración de la actividad extractiva en los yacimientos del Golfo Pérsico, sino también debido a la necesidad de imponerlo en el mercado y desplazar al carbón, a la aparición de nuevas compañías independientes del cártel, y a la aparición del petróleo soviético en el mercado. El largo período de prosperidad y vertiginoso crecimiento económico que siguió a la Segunda Guerra Mundial, y que se prolongó hasta comienzos del decenio de los setenta, no hubiera alcanzado la magnitud que tuvo si los reducidos precios del petróleo no hubieran desplazado al carbón. El creciente consumo del petróleo facilitó las tareas de reconstrucción y posterior crecimiento de las economías de Europa y Japón durante los veinticinco años posteriores al fin de la segunda guerra mundial. Por otro lado, además de las ganancias de las compañías petroleras multinacionales, los gobiernos de los países industrializados descubrieron que las importaciones masivas de petróleo cumplían con un doble objetivo: proteger sus propias reservas de combustibles de origen fósil, e incrementar sus ingresos tributarios a través de los impuestos aplicados a las importaciones petroleras. Mientras tanto, los gobernantes de los países petroleros competían entre sí para aumentar sus ingresos, dando lugar a que las compañías petroleras explotaran sus reservas de petróleo. De esta forma, después de la Segunda Guerra Mundial, hasta 1973, el consumo mundial de energía se incrementó rápidamente, a una tasa promedio anual del 5%, similar a la tasa de crecimiento real de la economía. Durante ese período, el consumo de gas y petróleo creció más rápido que el total de consumo energético, a u promedio de 7.5% por año. Luego de la primera crisis del petróleo, su consumo significativamente, registrando un nivel menor al 1% anual entre 1973 y 1999 (2). La creciente demanda internacional de petróleo prevaleciente entonces, era satisfecha por nuevas concesiones que los países productores otorgaban con el fin de lograr ganancias, ya que las regalías petroleras eran determinadas con base a los precios de referencia que eran fijos. El otorgamiento de nuevas concesiones generaba a su vez una sobreoferta de petróleo que daba lugar a una depresión en los precios, lo cual generaba menores ganancias a las compañías internacionales. Es así, con el fin de incrementar sus ganancias, las compañías petroleras intentaron reducir los precios de referencia del petróleo a partir de 1958. Esta política de disminuir los precios de referencia tenía como objetivo, además, evitar el ingreso de nuevas compañías y reducir la competitividad del petróleo en otras regiones, especialmente del petróleo que exportaba la Unión Soviética. La decisión unilateral de la compañía British Petroleum de reducir dicho precio en un 10% en 1959, y una reducción adicional en agosto de 1960, fueron hechos significativos que impulsaron la creación de la OPEP. El desarrollo capitalista de las naciones petroleras y la creciente demanda mundial habían creado las condiciones para que las clases dirigentes que controlaban el Estado en los países del Golfo Pérsico, asumieran un papel más activo en la explotación petrolera, en la conformación de los precios, y en la apropiación de la renta petrolera (3). El mercado de petróleo tras la creación de la OPEP La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), fue la primera asociación de países exportadores de materias primas. Sus primeras acciones estuvieron destinadas a evitar nuevas bajas en el precio del crudo, inducidas hasta entonces por las compañías petroleras, a pesar de la creciente demanda internacional. En 1970 se plantearon propuestas tendientes a indexar los precios del petróleo, ya fuera a una canasta de productos manufacturados de los países industrializados, o a los tipos de cambio de éstos. Asimismo, se adoptó un plan quinquenal de producción (1971-1975) con miras a que los aumentos en la producción de petróleo se produjeran de forma nacional, en concordancia con las estimaciones del crecimiento de la demanda mundial. Para entonces, la OPEP ya concentraba 90% de las exportaciones de petróleo a nivel mundial y su participación en la producción mundial había aumentado desde el 28% en 1960 hasta el 41% en 1970. El contexto inflacionario prevaleciente en Estado Unidos y en los países industrializados como consecuencia de la instauración en 1973 de los tipos de cambio flotantes, luego del fin del sistema de cambios de paridades fijas establecido en Bretton Woods, y del déficit crónico en Estados Unidos (4), determinaron que los precios del petróleo, fijados en dólares, perdieran valor de manera creciente. Cabe señalar, que uno de los aspectos sobre los cuales la OPEP manifestó preocupación recientemente, es el referido a la pérdida del poder de compra de sus exportaciones de petróleo debido a la devaluación del dólar con respecto al euro, especialmente a principios del 2003. Los países productores de crudo que tienen flujos de comercio importantes con Europa, registran pérdidas significativas, ya que los precios del barril de petróleo se fijan en dólares. En febrero de 1971, se produjo el primer incremento del precio de referencia del petróleo que pasó de 1,80 dólares (5), a 2,18 dólares/barril. Con esta medida, la renta petrolera dejo de se establecida únicamente por las compañías petroleras, iniciándose una etapa de intervención creciente de parte de la OPEP. Este incremento en el precio de referencia se estableció en el marco del acuerdo de Teherán, por medio del cual se determinó, además, la eliminación de nuevas concesiones de explotación; se puso en práctica el incremento de la tasa de impuesto de 55% sobre las ganancias netas de las compañías petroleras; y, se determino la aplicación de un ajuste de 2,5% anual del precio del petróleo para compensar la inflación (6). A pesar de los cambios realizados en la forma de indexar los precios del petróleo a la inflación, los países de la OPEP continuaron cuestionando las pérdidas que los crecientes índices inflacionarios ocasionaban en los precios del petróleo, fijados en dólares. Nueva fase de cooperación en los países productores de petróleo Las enormes pérdidas que la reducción de precios del petróleo ocasionó en los ingresos de los países de la OPEP y de los exportadores de petróleo fuera de la organización, dio lugar a un resurgimiento de los esfuerzos de concertación para reducir las cuotas de producción, a partir del segundo trimestre de 1998. Las coordinaciones se realizaron en el marco de la que podría denominarse una nueva era en las relaciones de cooperación entre la OPEP y los países productores de petróleo fuera de la organización. Venezuela tuvo en esta ocasión un papel crucial en esta coordinación, a partir de la asunción del presidente Chávez en noviembre de 1998. Hasta entonces existían opiniones polarizadas en el propio gobierno, las minas que fluctuaban entre quienes proponían una expansión de la producción de petróleo y una ruptura con la OPEP, y de otro lado quienes sostenían que había que realizar los esfuerzos por elevar los precios del petróleo limitando la oferta del mismo. Quienes defendían la primera posición sostenían que los avances tecnológicos constituían una razón primordial que haría que las limitaciones de la oferta del crudo fracasaran en el intento por recuperar los precios. Señalaban además que la oferta de la OPEP no era lo suficientemente dominante como para mantener un firme control sobre los precios, aduciendo que para ello se requería por lo menos de un 70% de participación en el mercado y la OPEP sólo controlaba el 40% del mercado total. El sector que propiciaba el incremento de precios vía una reducción de la oferta sostenían en cambio que si bien el nivel de producción de la OPEP sólo representaba el 40% del total mundial, está concentraba el 80% de las reservas mundiales de petróleo. Esto le confiere una posición estratégica a la organización. La demanda de hidrocarburos por parte de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) durante los primeros cuatro meses de 1999 alcanzó 75,6 millones de barriles diarios, lo cual significo un aumento de 900 millones de barriles con respecto al mismo periodo del año anterior. Asimismo, se inició el proceso de recuperación en los países del sudeste asiático, que empezaron a registrar nuevamente tasas de crecimiento en sus economías, las cuales se tradujeron un incremento de la demanda de petróleo. Es importante destacar que según la Agencia Internacional de la Energía (AIE) los mercados emergentes representan cerca del 40% de la demanda de petróleo mundial, frente al 26% a principios de los años setenta, cuando tuvo lugar el primer shock del petróleo. Estos hechos a su vez dieron lugar a un cambio en el comportamiento de los precios en el mercado de futuros, que empezó a dar señales de una disminución en los incentivos para acumular inventarios. En efecto, en el mercado de futuros cambió la estructura de precios que se venía observando durante la mayor parte de 1998 y los dos primeros mese de 1999. Es decir, anteriormente los contratos con vencimiento a menores plazos reportaban dividendos superiores a los de vencimiento a mayor plazo, de manera que era más rentable comprar petróleo crudo a corto plazo y por lo tanto no había incentivos para asumir los inventarios que se tenían acumulados. Al cambiar la estructura de precios y producirse una de mercado invertido, se hizo más rentable comprar petróleo a futuro y hacer uso de los inventarios almacenados. Este cambio en la estructura del mercado de futuros, indicaba una muestra considerable de confianza por parte del mercado especulativo. En el ámbito internacional, la preocupación por las repercusiones de los bajos precios del petróleo fue reemplazada por la creciente preocupación del alto nivel de precios. De los esfuerzos de coordinación para recortar la producción y a través de ello estimular los precios, se empezó a considerar la posibilidad de aumentar la producción para reducirlos. En este nuevo contexto, los países industrializados empezaron a ejercer presiones sobre la OPEP tendientes a que la organización aumentara su producción. Para las autoridades energéticas estadounidenses, dicho aumento debía no ser menor a los 2 millones de barriles diarios, ya que si bien dicha cantidad no sería suficiente para cubrir la creciente demanda, sí mejoraría notablemente la situación. Para ello, el secretario de Energía, Hill Richardson, emprendió giras a los países miembros de la OPEP. Sin embargo, desde la organización surgieron respuestas divergentes. Los ministros del petróleo del Consejo de Cooperación del Golfo Pérsico consideraban posible un aumento de las exportaciones globales de la OPEP entre 2 y 2,5 millones de barriles diarios y aceptable un precio del petróleo entre 20 y 25 dólares por barril. Sin embargo los denominados "halcones" de la OPEP (Irán, Libia y Argelia) no compartían este criterio y por el contrario, eran partidarios de la ampliación del período de recorte de la producción que concluía el 31 de marzo. Nigeria, por su parte, insistía en que el barril debía estabilizarse en los 30 dólares, e Irak amenazó con suspender sus exportaciones de crudo si la ONU no aprobaba los contratos firmados por Bagdad para la importación de productos básicos en el programa petróleo por alimentos. Las discrepancias en el seno de la OPEP impidieron finalmente llegar a un acuerdo por consenso para elevar la producción del petróleo y las negociaciones tuvieron que ser suspendidas primero y luego cerradas sin participación de Irán. En el acuerdo logrado con la abstención de Irán en marzo del 2000, se acordó la producción a los niveles prevalecientes antes de marzo de 1999, lo que significó un aumento de 1,7 millones de barriles diarios, con lo cual la producción de la OPEP se estableció en 21,069 millones de barriles diarios (7). Cuando se produjo este desacuerdo temporal en la OPEP, la mayoría de los expertos consideraron que la ruptura del consenso interno sería un factor más determinante en la caída del precio del petróleo que el aumento de la producción. En opinión de algunos analistas, "la ruptura de Irán con el resto de los socios se podría traducir en un sentimiento bajista en el mercado de materias primas". Otros señalaban además que, históricamente, la OPEP no había cumplido las cuotas que acordaba, con la excepción del periodo entre marzo y noviembre de 1999. Por estas razones, la mayoría de los expertos pronosticaron un descenso a corto plazo del precio del petróleo Brent hasta los 23 ó 22 dólares. Sin embargo, el incremento de la producción de la OPEP para frenar la tendencia alcista del crudo, que llevó al Brent hasta 32 dólares, no tuvo un resultado eficaz. El alza "enfrió" el mercado una semana, pero luego las cotizaciones continuaron incrementándose. Por otro lado, la dinámica del mercado del petróleo y del de los derivados, no sólo dependen de lo que la OPEP realice. También influyen situaciones ajenas a la organización como son la evolución de la moneda con la que se pagan los productos petrolíferos (el dólar), los impuestos que gravan los carburantes, la capacidad de refinación de las compañías petroleras para satisfacer en este momento una gran demanda de gasolina y la especulación a la que está sujeto el mercado. La persistencia de los altos precios del petróleo generó un clima de tensión creciente entre los países industrializados y los miembros de la OPEP, en momentos de los preparativos de la II cumbre de jefes de estado y gobierno de la OPEP. Tanto el secretario de energía de Estados Unidos Hill Richardson, como la comisaría de transporte y energía de la Unión Europea, Loyola de Palacios, expresaron su preocupación y solicitaron a la OPEP un aumento de su producción para frenar la tendencia alcista del precio. Los preparativos de la II Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de la OPEP, fueron realizados en un ambiente de tensiones internacionales. Sobre la OPEP recaía la responsabilidad que los gobiernos europeos atribuían a las huelgas de agricultores y transportistas en protesta contra el alza de los precios de los carburantes, que durante las dos semanas previas se habían realizado en Francia, y que luego se extendieron a España, Reino Unido, Irlanda, Alemania y Bélgica, entre otros. En algunos países importadores de petróleo de Asia, tales como Tailandia y Filipinas, así como en los países miembros de la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), se temía que los altos niveles de precios provocarían disturbios sociales, las autoridades de estos países han retomaron nuevamente el tema del desarrollo de fuentes energéticas alternativas, al incluir el tema de los precios del petróleo en la reunión del Foro para la Cooperación Económica Asia-pacífico (APEC). En estas circunstancias se realizó la II Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de la OPEP en Caracas los días 27 y 28 de septiembre. Mientras el G-7 reclamaba desde Praga para que la OPEP siguiera aumentando su producción, desde Caracas la OPEP solicitó al grupo de los siete países más desarrollados que tomara sus propias medidas para frenar la escalada de los precios. Uno de los hechos importantes destinados a estabilizar el precio del petróleo fue aprobado por la OPEP en el marco de la 110ma. Reunión Extraordinaria de la conferencia de ministros realizada en Viena en el mes de junio del 2000. Se trata de un mecanismo que establece una banda de fluctuación de entre 22 y 28 dólares para fijar el precio del barril de petróleo de la canasta de siete crudos de la OPEP. Los ministros se comprometieron a aumentar la producción de petróleo en medio mellón de barriles cuando el precio promedio del barril de petróleo de la canasta de la OPEP supere los 28 dólares durante 20 días consecutivos. Asimismo, se establece que los productores reducirían también su oferta en 500000 barriles diarios si la cotización desciende por debajo de los 22 dólares durante 20 días seguidos, entró en vigencia a partir del 1 de octubre, y fue aplicado por primera vez el día 30 del mismo mes. El acuerdo fue el resultado de una propuesta que había realizado Venezuela meses atrás para estabilizar los precios del barril de crudo en dicha escala de fluctuación. Inicialmente, Arabia Saudita se opuso a que este mecanismo fuera vinculante y automático debido a la perdida del control de su política petrolera a manos del mercado que ello supondría, argumentando que, a través de éste, los precios estarían supeditados a la volatilidad del mercado, ajeno muchas veces a la situación real del sector. Este mecanismo se implementó por primera vez el 30 de octubre, y dio lugar al cuarto y último incremento de la producción petrolera por parte de la OPEP en 500000 barriles diarios, con lo cual la producción diaria de la organización se elevó a 26,7 millones de barriles diarios. Sin embargo, ninguno de los cuatro aumentos en la cuota de producción de la OPEP realizados durante el 2000 tuvo una repercusión inmediata significativa en la disminución de los precios. Por el contrario, el mercado petrolero es tan sensible a los hechos políticos, que el conflicto palestino-israelí que se inició en el mes de octubre del 2000 dio lugar a que le precio del barril del crudo Brent superara los 35 dólares. A pesar del incremento de los precios, durante la 112ava. Reunión extraordinaria de la conferencia de ministros de la OPEP realizada en noviembre en Viena, la organización decidió no incrementar nuevamente sus cuotas de producción, y suprimió el mecanismo de revisión automática de la producción en caso de mantenerse por encima de los 28 dólares el baril de la canasta de la OPEP durante 20 días consecutivos. En adelante, según los directivos de la organización, el mecanismo de bandas dejaría de ser automático y se instrumentaría por decisión del cártel y no del mercado. Pérdida de hegemonía de la OPEP La resolución 1483 de mayo de 2003 instrumentada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (8), así como el derrocamiento del régimen anterior, crearon, teóricamente, las condiciones para que la producción petrolera en Irak pudiera desarrollarse intensamente. Es de esperar que las nuevas autoridades petroleras otorguen facilidades a las inversiones extranjeras, y que se proceda a privatizar y modernizar la precaria industria petrolera. Si se lograra superar los problemas de seguridad y conflictos políticos que actualmente prevalecen en Irak, las compañías petroleras podrían satisfacer sus expectativas sus expectativas de desarrollar la actividad petrolera en Irak. En tal caso, la política energética del país estaría fuertemente influenciada por esas compañías, hecho que ejercería una influencia decisiva en el ya disminuido poder que tiene la OPEP en la fijación de precios del petróleo en el mercado internacional. La pacificación del país conllevaría una atracción masiva de las compañías petroleras, que difícilmente se someterían al compromiso de acatar las cuotas de producción que fija la OPEP. Si bien éstas no se cumplen a cabalidad, existe una actitud de compromiso, especialmente en circunstancias en que los precios se han visto severamente deprimidos. En un escenario de estas características, probablemente Irak desatendería los acuerdos de cooperación en el marco de la OPEP, y por el contrario, no tendría inconveniente en aumentar sus volúmenes de producción unilateralmente, pudiendo provocar un colapso en los precios del petróleo. Este país posee reservas probadas de petróleo por 112 mil de millones de barriles, las segundas en importancia después de las de Arabia Saudita. A pesar de que las estimaciones sobre las reservas potenciales de este país varían significativamente, analistas del Baker Institite, Center for Global Energy Studies, de la Federation of American Scientist, entre otros, calculan que la región occidental del desierto podría albergar reservas adicionales por otros 100 mil millones de barriles, o quizás aún más, pero éstas aún no han sido exploradas. Por otro lado, los costos de producción del petróleo iraquí se encuentran entre los más bajos del mundo, haciendo especialmente atractiva su exploración y explotación. Sin embargo, solamente 15 de 73 campos descubiertos han sido desarrollados, Mientras que pocos pozos profundos han sido perforados, en comparación con los países vecinos. Además, en Irak sólo se ha reportado que han sido perforados unos 2000 pozos en comparación, por ejemplo, con el millón de pozos en Texas. Por otro lado, Irak no ha tenido acceso a las últimas tecnologías industriales ni inversiones significativas a lo largo de la década de los noventa, y han adoptado tecnologías antiguas para mantener la producción. Para el resto de la OPEP, Irak representa un riesgo para el debilitamiento de la organización en la fijación de precios. Aun si permaneciera en la OPEP, el país podría apuntar a ser un free rider dentro de la OPEP, dejando la estabilización de los precios a los otros socios. La OPEP ha ido perdiendo capacidad de intervención en el mercado internacional después de la primera crisis del petróleo en 1973-1974. El significativo incremento de precios dio lugar a la exploración y producción de petróleo en otras regiones del mundo. Además, el desarrollo de nuevas tecnologías de exploración y producción, programas agresivos de reducción de costos por industria, y tratamientos fiscales atractivos ofrecidos por el gobierno a los productores, fueron factores que contribuyeron a incrementar la producción petrolera de la OPEP. En los próximos 10 años se estima que la producción de la OPEP se incrementará un 18%, mientras que la producción fuera de los países de esta organización será menor, y registrará 14%. En la participación de la producción petrolera fuera de la OPEP, han adquirido recientemente importancia relevante las regiones del mar Caspio, África y Rusia, como se verá en el capítulo III. Sin embargo, las proyecciones realizadas por agencia especializadas coinciden en señalar que en las próximas décadas, 61% del incremento de la demanda de petróleo será cubierta por la región formada por los países que actualmente son miembros la OPEP. Se calcula que en 2025, dichos países producirán 25 millones de barriles diarios de petróleo más de los que producen actualmente, mientras que los países fuera de la organización producirán unos 16 millones más que los niveles presentes. La demanda mundial actual de petróleo asciende a 77 millones de barriles diarios.
Notas
(*) Este texto fue elaborado y presentado en el contexto del seminario de Política Económica Internacional de la Universidad de Santiago de Compostela en el actual año aadémico 2005-2006. En este sentido, se agradecen las observaciones críticas realizadas a versiones preliminares del texto por colegas universitarios y alumnos del seminario. (1) RUIZ CARO (2001), Pág. 53 |
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