Jürgen Schuldt y Alberto Acosta: Petróleo, rentismo y subdesarrollo: ¿una maldición sin solución? (I)

Los países ricos en recursos naturales no son los más desarrollados. Podrán tener grandes ingresos o un alto PIB per cápita, pero casi siempre carecen de instituciones sólidas y niveles de vida adecuados para toda la población. El virus de la "enfermedad holandesa", la distorsión en la asignación interna de los recursos y la consolidación de una mentalidad rentista son algunas de las causas de esta aparente paradoja, que afecta particularmente a los países latinoamericanos productores de petróleo. Para evitar estos males, el artículo propone incluir la política energética dentro de una estrategia más amplia de desarrollo autónomo.

Aunque pueda causar sorpresa, la evidencia reciente y muchas experiencias históricas nos permiten afirmar que los países que se han especializado en la extracción y la exportación de recursos naturales normalmente no han logrado desarrollarse. Esto es así, sobre todo, para aquellos que disponen de una sustancial dotación de un único o unos pocos productos primarios: parecen estar condenados al subdesarrollo, atrapados como están en una lógica perversa, conocida como la "paradoja de la abundancia" (Karl). La profusión de recursos naturales tiende, entre muchos otros procesos endógenos de carácter patológico, a distorsionar la estructura y la asignación de los recursos económicos, a redistribuir regresivamente el ingreso nacional y a concentrar la riqueza en pocas manos, mientras se generaliza la pobreza, se originan crisis económicas recurrentes y se consolidan mentalidades "rentistas", además de profundizarse la débil y escasa institucionalidad, alentarse la corrupción y deteriorarse el ambiente.

Como es evidente, todo ello ha contribuido a debilitar la gobernabilidad democrática, y a menudo terminan estableciéndose gobiernos autoritarios, voraces y clientelares. En efecto, estos países no se han caracterizado por ser ejemplos de democracia, sino todo lo contrario. América Latina tiene una amplia experiencia acumulada en este campo y lo mismo se podría decir de los países exportadores de petróleo ubicados en los golfos Pérsico y Arábigo. Arabia Saudita, Kuwait y los Emiratos Árabes pueden ser considerados países muy ricos, con elevados niveles de ingreso per cápita, pero no se pueden incluir en la lista de países desarrollados. Se podrían mencionar ejemplos contrarios, como Noruega, pero en este caso la extracción de petróleo comenzó cuando ya existían sólidas instituciones económicas y políticas democráticas institucionalizadas, es decir cuando el país ya estaba desarrollado.

Las economías dependientes de la extracción de recursos naturales no son las que más han crecido. Desde la década de 1960, las economías subdesarrolladas primario-exportadoras dotadas con abundantes recursos naturales -en especial no renovables- han crecido a tasas menores por habitante que las que no disponen de ellos (Auty). Por razones muy peculiares, que esbozaremos en lo que sigue, estas economías no han logrado superar la "trampa de la pobreza ", situación que da como resultado una gran paradoja: países ricos en recursos naturales, que incluso pueden tener importantes ingresos financieros, pero que no han logrado establecer las bases para su desarrollo y siguen siendo pobres. Y son pobres, justamente, porque son ricos en recursos naturales, en tanto han apostado prioritariamente a la extracción de esa riqueza natural y marginado otras formas de creación de valor, sustentadas en el esfuerzo humano antes que en la generosidad de la naturaleza (1).

Las principales patologías de esta aparente contradicción

La literatura especializada ha detectado una variada gama de mecanismos y efectos que, paradójicamente, mantienen en el subdesarrollo a muchos países que apuestan prioritariamente a la extracción y exportación de recursos naturales. Aquí nos limitaremos a mencionar las principales patologías que genera este esquema de acumulación, que se retroalimenta y potencia en círculos cada vez más perniciosos.

1. El más conocido maleficio de la abundancia primario-exportadora deriva de la "enfermedad holandesa", virus que infecta al país exportador de una materia prima cuando su elevado precio -o el descubrimiento de una nueva fuente o yacimiento- desata un boom de exportación primaria (2). El ingreso abrupto y masivo de divisas lleva a una sobrevaluación del tipo de cambio y a una pérdida de competitividad, lo que perjudica al sector manufacturero y agropecuario exportador. Al apreciarse el tipo de cambio real, los recursos migran del sector secundario a los segmentos no transables y a la rama primario- exportadora en auge. Esto distorsiona la estructura de la economía al recortar los fondos que podrían dirigirse a los sectores que propician más valor agregado, empleo, progreso técnico y efectos de encadenamiento. Ahora bien, dado el notable deterioro de los términos de intercambio entre los precios de transables y no transables, que no es otra cosa que una sobrevaluación del tipo de cambio real, se plantea la hipótesis de si los países petroleros -Venezuela y Ecuador- y los mineros -Perú y Chile- estarían o no experimentando un nuevo proceso de contagio de la enfermedad holandesa. El origen de los recurrentes brotes de esta "enfermedad" sería múltiple (3): no tiene por qué provenir solo del aumento del valor de las exportaciones, sino que podría derivar de masivas inversiones extranjeras directas, de abundantes préstamos, de la exportación de servicios como el turismo, de los enormes flujos de remesas enviados por los emigrantes, del narcotráfico, de la "ayuda externa" y demás ingresos de divisas del más diverso origen. Ecuador, por ejemplo, estaría siendo afectado por los primeros virus. El posible nuevo brote de enfermedad holandesa provendría del reciente auge petrolero, de las masivas remesas de los emigrantes en relación con el tamaño de la economía, del endeudamiento externo privado y la inversión extranjera y, finalmente, del narcotráfico y el lavado de dinero.

2. La más antigua y empíricamente resbalosa teoría sobre este tema (la tesis Prebisch-Singer) plantea que la especialización en la exportación de bienes primarios ha resultado nefasta en el largo plazo, como consecuencia del deterioro tendencial de los términos de intercambio. Este proceso actúa a favor de los bienes industriales que se importan y en contra de los bienes primarios que se exportan. Entre otros factores, porque estos últimos se caracterizan por su baja elasticidad ingreso, porque son sustituidos por sintéticos, porque no poseen poder monopólico (son commodities), por su bajo contenido tecnológico y desarrollo innovador, porque el contenido de materias primas de los productos manufacturados es cada vez menor, etc. Sin negar la validez de esta tesis, cabe preguntarse si actualmente es posible que se reedite el proceso de deterioro de los términos de intercambio del petróleo. En efecto, el petróleo experimenta una revalorización de su cotización internacional, como consecuencia de una serie de factores que permiten anticipar que no estamos ante un hecho pasajero. Al contrario, hay señales que pronostican una tendencia al alza de su precio, en vistas a que se estaría alcanzando -o ya se habría alcanzado- la cima de producción, al tiempo que crece su consumo, particularmente en economías emergentes como China y la India. En Estados Unidos y Europa las limitaciones futuras son inocultables (4). En ese sentido, vale recordar que los actuales precios del petróleo todavía son inferiores en términos reales a los alcanzados en los años 70. El precio del barril aún tendría que llegar a los cien dólares nominales para alcanzar su récord histórico (5).

3. Un factor adicional, ligado al anterior, deriva de la elevada tasa de ganancia -por las sustanciales rentas ricardianas que genera- de estos productos de exportación. Esto podría llevar a una sobreproducción que desemboque en un "crecimiento empobrecedor" (Bhagwati). El exceso de oferta, en efecto, hace descender el precio del producto en el mercado mundial, como sucedió en la década pasada en el caso del cobre chileno, o durante el anterior shock petrolero, cuando los países exportadores de crudo, sobre todo los aglutinados en la Organización de Países Exportadores de Petróleo, incrementaron sus cuotas. Sin embargo, las razones expuestas en el punto anterior, derivadas de las limitaciones para ampliar la producción, inducen a pensar que el precio del crudo se mantendrá en niveles elevados.

Esta realidad invita a la reflexión oportuna para preparar las condiciones para una transición no traumática hacia una economía no petrolera. En ese sentido, es necesario hacer una lectura diferenciada para el ámbito latinoamericano.

Venezuela se perfila, cada vez más, como el mayor reservorio de recursos hidrocarburíferos -petróleo liviano, crudos pesados, esquistos y gas- no sólo en el ámbito regional, sino incluso en el mundial (6). De todas maneras, como ya se señaló, la experiencia demuestra que el petróleo por sí mismo no va a resolver los problemas del subdesarrollo.

4. Relacionada en parte con los efectos ya señalados, debemos mencionar la conocida volatilidad que caracteriza a los precios de las materias primas, que hace que las economías primario-exportadoras sufran problemas recurrentes de balanza comercial y cuentas fiscales, les genera dependencia financiera externa y las somete a erráticas fluctuaciones. Todo esto se agrava cuando se desata la cíclicamente inevitable caída de los precios internacionales y la consecuente crisis en la balanza de pagos, que se profundiza por la fuga masiva de los capitales golondrina aterrizados en el país por la repentina bonanza, acompañados por los también huidizos capitales locales. Todo esto agudiza la restricción externa.

5. El auge de la exportación primaria también atrae a la siempre bien alerta banca internacional, que desembolsa a manos llenas, como si se tratara de un proceso sostenible, préstamos que son recibidos con los brazos abiertos por el gobierno y los empresarios del país exportador, quienes también creen en esplendores permanentes. Esto acicatea aún más la sobreproducción de los recursos primarios y las distorsiones económicas sectoriales. Y sobre todo, como demuestra la experiencia histórica, se hipoteca el futuro de la economía, cuando llega el inevitable momento de pagar la deuda externa, contraída en montos sobredimensionados durante la generalmente breve euforia exportadora. Aquí cabe mencionar una de las variedades de la enfermedad holandesa causada por el ingreso de créditos externos. Ese proceso de sobreendeudamiento, vivido en los países exportadores de petróleo durante los 70, se repite en la actualidad, pero con algunas diferencias. El auge petrolero de aquella época encontró a los países petroleros, particularmente a los latinoamericanos, como Venezuela y Ecuador, con una economía menos dependiente del exterior. Pero, luego de esa bonanza, se aplicaron las políticas del Consenso de Washington. En la actualidad, además de los efectos nocivos de la larga crisis de la deuda externa (7), llama la atención que se hayan perdido muchas de las expectativas vigentes en los 70, sobre todo en lo que se podría definir como "desarrollo nacional", es decir, autocentrado y autodependiente.

6. Por añadidura, esa abundancia de recursos externos, alimentada por los flujos que generan las exportaciones y los créditos, lleva a un auge consumista temporal: generalmente significa un desperdicio de recursos e impulsa una sustitución de productos nacionales por importados, atizada por la sobrevaluación cambiaria. Paralelamente, a muchos gobiernos se les ocurre que es el momento de construir elefantes blancos.

7. Otro aspecto fundamental es que la explotación de recursos naturales no renovables está sujeta a rendimientos decrecientes a escala, cuando lo que debe interesar es desarrollar actividades económicas sujetas a rendimientos crecientes a escala, de alto contenido tecnológico. Como ha demostrado Eric Reinert (1996), en casi todas las actividades los países centrales desplazan a los periféricos hacia la producción de bienes sujetos a rendimientos decrecientes (incluso en la industria) y se reservan aquellos con costos decrecientes y efectos positivos de transvase y aglomeración.

8. Las experiencias históricas ilustran -y el presente confirma- que la actividad petrolera no genera encadenamientos dinámicos a la Hirschman, tan necesarios para lograr un desarrollo coherente de la economía, asegurando los esenciales enlaces integradores y sinérgicos hacia delante, hacia atrás y de la demanda final (en el consumo y fiscales). Tampoco facilita y garantiza la transferencia tecnológica y la generación de externalidades positivas a favor de otras ramas económicas.

9. De lo anterior deriva una característica adicional de nuestras economías primario-exportadoras, que puede rastrearse hasta la Colonia: su carácter de enclave, lo que implica que el sector exportador está aislado del resto de la economía. Esto se comprueba en el mantenimiento -y aun la profundización- de la heterogeneidad productiva de las economías sustentadas preferentemente en la extracción de recursos naturales. En efecto, la presencia de sistemas de producción atrasados caracteriza la heterogeneidad estructural de su aparato productivo, y las economías exportadoras de enclave no ejercen los indispensables mecanismos de propagación del empleo y diversificación productiva.

10. La explotación de los recursos naturales no renovables en forma de enclaves crea poderosos Estados empresariales dentro de débiles Estados nacionales. El debilitamiento del Estado-nación da paso a su "desterritorialización" (Gudynas), un fenómeno cada vez más frecuente en las zonas de extracción minera o petrolera. Un ejemplo es lo que sucede en la Amazonía de Ecuador, donde las empresas petroleras -suministradoras de educación, salud y bienestar social- prácticamente han sustituido al Estado, mientras que las Fuerzas Armadas han asumido las tareas de seguridad de esas compañías (8).

Notas

1. Para ampliar la reflexión sobre este tema, v. Schuldt 2005.
2. Recuérdese que muchas economías basadas en la extracción y exportación de recursos naturales viven una dualidad: por un lado, presentan cifras macroeconómicas relativamente estables; por otro, su aparato productivo no petrolero o no minero no encuentra una senda de recuperación, lo que se refleja en elevadas cifras de desempleo y en el continuo deterioro de las condiciones de vida de la población (Schuldt 2004).
3. Véase Schuldt 1994a.
4. De acuerdo con el Plan Nacional de Energía de EEUU, en 2001 este país "recibía 53% de sus recursos energéticos del extranjero, y para 2020 se preveía que esa cifra se elevaría a 65%. En términos prácticos, esto significa aumentar el consumo de petróleo importado 50% (…) Si seguimos el curso actual, de aquí a 20 años EEUU importará casi dos de cada tres barriles de petróleo, y dependerá cada vez más de potencias extranjeras que no siempre toman en cuenta los intereses estadounidenses". Esta tendencia se habría acelerado en los últimos años y el nivel estimado para 2020 se habría alcanzado ya en 2004 (López D'Alesandro). Esto explica la expansión de la influencia estadounidense a aquellas zonas donde los hidrocarburos abundan, sobre todo a Oriente Medio, en vistas de que, además, el control del petróleo venezolano se ha vuelto esquivo. Dicho de otra manera: la presión político-militar que intranquiliza al mercado petrolero y provoca el incremento de la cotización es una consecuencia de las limitaciones energéticas existentes, antes que su causa.
5. El gas tiene todavía un precio inferior al del crudo, lo que ha acelerado su demanda, pero esto elevará su cotización. Y los altos precios, a su vez, harán rentables otras fuentes de energía, cuya cotización, a largo plazo, seguirá la misma tendencia del petróleo. Esto será así mientras no se incorporen otras fuentes alternativas, como el hidrógeno, o fuentes renovables, como el etanol, o hasta que no se aprovechen a fondo la energía solar o la eólica, que serán indispensables en un mediano plazo y que, a su vez, serán portadoras de cambios civilizatorios profundos, como en su momento lo fue el carbón y, posteriormente, el petróleo.
6. En el caso del gas, además de Venezuela hay que resaltar el potencial de Bolivia que, de todos modos, no representa ni la cuarta parte de las reservas venezolanas.
7. En los años 70, el Estado ecuatoriano, por ejemplo, era un deudor mucho más activo que en la actualidad, sobre todo en el mercado internacional, donde se estrenaba como "nuevo rico petrolero". Pero aunque la deuda externa pública se ha mantenido relativamente estable en el último lustro, se registra un crecimiento vertiginoso de la deuda externa privada, que llegó a bordear los 8.000 millones de dólares, con un aumento de casi 6.000 millones desde que se impuso la dolarización en enero de 2000. Mientras tanto, la deuda pública interna (asimilable a una deuda externa, al estar contratada en dólares en una economía dolarizada) se acerca a los 4.000 millones.
8. La Región Amazónica, valga recordar, recibe un trato de periferia en un país que forma parte de la periferia del sistema económico global (Acosta 2005). En concreto, desde hace más de 30 años las actividades petroleras han atropellado la biodiversidad y el bienestar de la población de la Amazonía. La práctica gubernamental -sobre todo para favorecer a las transnacionales- ha consistido en la violación de leyes, el empleo de la fuerza, la corrupción y el permanente engaño a la población. La miseria, la desnutrición, la mortalidad infantil, las enfermedades, la contaminación y la violencia alcanzan los niveles más altos en las provincias petroleras, afectadas también por el Plan Colombia.

(*) Publicado originalmente por Nueva Sociedad (julio-agosto del 2006).