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| 3 de marzo del 2003 |
1973-1982 (III)
F. Martín Acosta T.
La irresponsabilidad moral
Un mes después del discurso del senador Javits, en julio de 1974, un analista económico de la CIA identificó el problema que podría surgir si el dinero fluía libremente a los mercados financieros de Estados Unidos. Dicho país habría tenido que soportar el peso del déficit comercial global contra el superávit de la OPEP porque esos mercados eran incapaces de reciclar el dinero hacia países con déficit en sus balanzas de pagos. Entre otras cosas, el analista de la CIA declaró que "los mercados financieros nacionales, en su estado actual, no están capacitados para reciclar los excedentes de petrodólares... Nuevos arreglos podrían facilitar el reciclaje... Los Estados Unidos podría convertirse en la 'escala' para el capital árabe (38)". Spiro asegura que este reporte tuvo un impacto directo en las políticas del país. En septiembre del mismo año, tras el colapso del Bankhaus Herstatt y del Franklin National Bank, los banqueros centrales declararon que los "medios están disponibles... y serán usados cuando sea necesario para ayudar a los bancos en el sistema del eurodinero que se encuentran en problemas" (39). Esta simple declaración proveyó la seguridad neta que los mercados financieros necesitaban antes de poder comenzar el reciclaje (40). Esta declaración crearía un problema de rresponsabilidad moral. Los bancos comenzaron a prestar con abandono, ya que existía la seguridad que su prestamista de última instancia los salvaría. Una de las iniciativas especiales del gobierno de EEUU, que el CED había pedido anteriormente ese año, estaba ya en funcionamiento. Otra iniciativa especial del gobierno de Estados Unidos incluyó el papel limitado pero importante concedido al Fondo Monetario Internacional, donde dicho país es el único con poder de veto. Ya que "el gobierno de los Estados Unidos competía directamente con el FMI por el capital árabe" (41) dicho gobierno vetaba constantemente grandes incrementos en las reservas del FMI que éste hubiera podido prestar a las naciones en problemas, y a las tasas de mercado. Luego del primer shock petrolero, a pesar de todo, la primera gran iniciativa para financiar los desbalances fiscales, vino de Johannes Witteveen, director general por entonces del FMI. Witteveen propuso establecer una "facilidad petrolera" para asistir a los países miembros del FMI que tuviesen un déficit inducido por el nuevo precio del crudo. Poco tiempo después, el fondo fue establecido, y a pesar de que era relativamente pequeño (6 billones de dólares estadounidenses), "los bancos creían que con el FMI en el juego de préstamos, poseían ahora el equivalente a un apoyo oficial para sus préstamos" (42). Durante 1974 y 1975 alrededor del 45 por ciento del flujo de capital neto que recibieron los países en vías de desarrollo fue en forma de préstamos oficiales. Esos préstamos eran extremadamente importantes, ya que ningún país había incumplido estos préstamos oficiales anteriormente, y parecía imposible que los países que todavía tenían esperanzas de recibir asistencia financiera oficial incumplieran sus compromisos con los bancos comerciales (43). Es más, en términos regulatorios, se supone que los bancos y los mercados financieros están entre los sectores económicos más regulados. Pero, en los setenta, como se mencionó anteriormente, a los bancos se les permitió mantener una cartera de alto riesgo, y hasta prestar el 165 por ciento de su capital base a prestatarios considerados como no aptos para el crédito (44). Además de la declaración de los banqueros centrales en septiembre de 1974 y el limitado pero importante papel concedido al FMI, existieron dos políticas específicas tomadas directamente por el gobierno de los Estados Unidos que promovieron este proceso. Primero, en enero de 1974, el gobierno levantó los controles de capital que limitaban la salida de capitales de los bancos comerciales privados a clientes en el extranjero. Los países de América Latina que no habían podido recaudar fondos directamente de la OPEP o vía los euromercados, tenían ahora la posibilidad de buscar préstamos adicionales en los Estados Unidos. Como Volcker señala, "a principios de 1974, tuve el placer de escribir el comunicado de prensa que anunciaba el final de los controles de capitales, haciendo notar que bajo las circunstancias del momento, el acceso al mercado de capitales de Nueva York por parte de los países extranjeros, sería muy útil"(45). El denominado "placer" de Volcker, fue una pieza clave en el inicio del festín crediticio que se originaría después. Sin embargo, para 1979 se estaba alcanzando una gran contracción en los préstamos: existía una regla que prohibía a los bancos entregar más del 10 por ciento de su capital en préstamos a cualquier prestatario importante. Enfrentándose a estos límites, el Controlador de la Moneda en ese entonces, llegó a un "veredicto salomónico" (46). Se determinó que cada agencia gubernamental extranjera sería tratada como una entidad separada, y así cada una tendría acceso a una operación financiera independiente. Esta decisión permitió a los bancos prestar su capital varias veces a los mismos gobiernos extranjeros, siempre y cuando los deudores tuviesen identidades diferentes. De repente, países como Méjico y Brasil comenzaron a diversificar sus préstamos de los bancos de Estados Unidos utilizando varias agencias para evitar el límite del 10 por ciento. Es importante resaltar que la decisión de Heimann fue más allá de los pedidos realizados por los propios bancos privados. El Chase Manhattan Bank, por ejemplo, propuso solamente que el nivel de préstamos fuese incrementado a 25 por ciento de su capital (47). El déficit de cuenta corriente Kissinger creía en un principio que los créditos no debían ser abiertos, sino tener propósitos específicos, es decir, atados a algo. Él afirmaba que -a diferencia de los países en vías de desarrollo- los países industrializados como Estados Unidos tenían la "posibilidad de transferir las subidas de precio, del petróleo hasta cierto punto, a otras naciones en la exportación de manufacturas" (48). Su idea estaba basada en una política comúnmente perseguida por los países industrializados para ajustar su balanza de pagos, a través de garantías de exportación para incrementar sus exportaciones. Este tipo de garantía era un programa de seguros respaldado por el gobierno en el cual los bancos comerciales privados prestaban dinero al país prestatario para que pudiese importar bienes del país prestamista. Las democracias industrializadas fueron entonces capaces de balancear sus cuentas al transferir su déficit estructural a los países en vías de desarrollo. En un año promedio, entre 1973 y 1981, la OPEP poseía dos tercios del excedente del intercambio global, mientras que los países en vías de desarrollo no pertenecientes a la OPEP, soportaban poco más de dos tercios del déficit global. Por lo tanto, el déficit sostenido por los países en vías de desarrollo correspondía no solamente al superávit de la OPEP, sino también al excedente de las economías desarrolladas (49). Las estadísticas demuestran que las economías industrializadas más grandes se beneficiaron del proceso que creó la crisis de la deuda externa. Por ejemplo, en 1974 las siete naciones más altamente industrializadas tenían un déficit en su cuenta comercial de casi 3 billones de dólares; un año después, en 1975, tenían un superávit de casi 25 (50). Además, entre 1974 y 1982, los cinco países más industrializados manejaron un superávit de 227,3 billones de dólares. Al mismo tiempo, países en vías de desarrollo que no exportaban petróleo experimentaban un déficit comercial persistente ya que sus exportaciones se mantenían relativamente estables mientras que sus importaciones de maquinaria y equipo, se incrementaban exponencialmente (51). En el caso específico de los Estados Unidos, para 1982 América Latina había sobrepasado a todos los mercados a excepción de Europa Occidental como destino para sus bienes, y Méjico, por sí solo, se convirtió en el tercer comprador más grande de Estados Unidos. De hecho, Spiro afirma que si el reciclaje verdaderamente existió y los mercados funcionaron alguna vez, fue en la venta de bienes de capital, desde el Primer al Tercer Mundo, ya que "el excedente de capital del Primer Mundo era depositado en bancos, y prestado a las naciones que importaban bienes desde el Primer Mundo" (52). Esto quiere decir, tomando a Brasil como ejemplo, que lo que se pedía prestado en el extranjero, correspondía cercanamente al déficit agregado de cuenta corriente entre 1974 y 1982. En otras palabras, el 96 por ciento de lo que se prestó a Brasil, fue usado en elementos de gasto, incluyendo inversiones colosales como el proyecto hidroeléctrico de Itaipú y Tucurí (53). Por otra parte, la relevancia de los préstamos con garantía oficial era tal que para finales de 1981, el EXIM Bank (Banco de exportación-importación) de los Estados Unidos garantizaba préstamos que llegaban a los 15,8 billones (54). Similarmente, para mediados de 1982, los créditos privados garantizados oficialmente por países industrializados para exportación, llegaban al 24 por ciento y al 16 por ciento de la deuda de Argentina y Brasil, respectivamente (55). Con estos programas para promover la exportación los bancos recibieron el equivalente a una "carta de comfort". Parecía impensable que los países en vías de desarrollo tratarían a los prestamistas oficiales y a los banqueros de una manera diferente, ya que no cumplir con uno de ellos, repercutiría directamente en el otro (57). Los fondos sauditas A fines de 1974, el secretario del Tesoro de EEUU, William Simon, prometió que "el gobierno de Estados Unidos no ofrecía subsidios especiales o incentivos para atraer capital" (57) a pesar de que eso era exactamente, lo que él, como representante del gobierno, estaba haciendo. Unos pocos meses antes, en julio de 1974, había logrado un acuerdo con la Agencia Monetaria de Arabia Saudita (SAMA por sus siglas en inglés), en el cual, entre otras cosas, los Estados Unidos les vendería obligaciones del Tesoro fuera de las subastas normales mantenidas por la Reserva Federal en Nueva York. Para sorpresa de pocos, Arabia Saudita poseería el 20 por ciento de todas las notas y bonos del Tesoro que mantenían los bancos centrales extranjeros. Además, la proporción de inversión por parte de los exportadores petroleros de Medio Oriente en bonos y notas del Tesoro estadounidense, desde que el tratado fue firmado, subió del 43 al 65 por ciento, y Arabia Saudita llegó a poseer el 90 por ciento de las obligaciones adquiridas por los países del Medio Oriente (58). Este acuerdo reportó varios beneficios a los Estados Unidos. Entregó al gobierno acceso a un gran fondo de capital extranjero, y la habilidad de monitorear las entradas de capital saudita. Además, la comisión económica conjunta que fue establecida con Arabia Saudita, procuraba contratos a futuro para firmas estadounidenses en diferentes áreas estratégicas, como en la venta de armas y en grandes proyectos de infraestructura. Para 1981, por ejemplo, el Tesoro de los Estados Unidos había recogido más de 500 millones de dólares del gobierno saudí, simplemente para financiar estudios de factibilidad para los contratos entregados a firmas estadounidenses (59). Esta comisión también arregló reuniones anuales entre el Secretario del Tesoro de Estados Unidos y el Ministro de Finanzas de Arabia Saudita. Fue luego de estas reuniones que los Estados Unidos pudo resolver sus problemas de cuenta corriente de forma unilateral, financiar sus crecientes gastos, convencer a los sauditas de prestar su dinero al FMI, y mantener el precio del petróleo en dólares. Como Spiro (1999) expone, mientras el petróleo estuviese avaluado en dólares de Estados Unidos y mientras Arabia Saudita invirtiese sus dólares en obligaciones norteamericanas, este gobierno disfrutaba de un "doble préstamo". La primera parte del préstamo radicaba en la capacidad del gobierno americano de imprimir dólares para comprar petróleo en lugar de bienes y servicios. La segunda parte venía del hecho de que todos los otros países debían pagar el petróleo en dólares, pero no podían imprimirlos. Esos países debían cambiar sus bienes y servicios por dólares estadounidenses para pagar sus deudas de importación de petróleo. El trato era ventajoso también para SAMA porque cubría los tres criterios que los asesores de inversiones financieras sauditas requerían: discreción, precio, y el evitar que el mercado se moviera. En realidad, para mantener la promesa de confidencialidad con relación a las inversiones sauditas, los Departamentos del Tesoro y de Estado inclusive evitaron que el Congreso recogiera información que pudo haber levantado sospechas. Además de haber logrado acceso a las obligaciones de Estados Unidos antes de que entrasen en el mercado secundario, y haber logrado un poder de votación más alto en el FMI al convertirse en el sexto miembro más grande, Arabia Saudita también obtuvo una promesa de seguridad y protección para el Golfo Pérsico. En suma, el acuerdo entre los países industrializados fue para no competir por los petrodólares. Por lo tanto, las acciones de EEUU para tratar de estimular las exportaciones "artificialmente" y ofrecer unilateralmente a los sauditas incentivos para invertir en obligaciones del gobierno de Estados Unidos fue ilegítimo (60). Sin embargo, Spiro justifica esta acción ilegítima como un proceso que liberó a los Estados Unidos, siendo un poder hegemónico en decadencia, "de las amarras del liderazgo legítimo, y llevó a los creadores de políticas de los Estados Unidos a poner a trabajar la mano escondida de la hegemonía estadounidense" (61).
Notas
(38) (Spiro, 1999: 106) |
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