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| 17 de febrero del 2003 |
F. Martín Acosta T.
Tradicionalmente se ha considerado que el endeudamiento de los países latinoamericanos tras la crisis del petróleo de 1973 se debió a que los bancos comerciales reciclaron, por sí solos, el dinero procedente de los países exportadores a los países importadores de petróleo. Este estudio contradice la sabiduría convencional y propone un nuevo entendimiento basado en las acciones de los gobiernos, principalmente del gobierno de Estados Unidos. El mercado no actuó de forma autónoma. El gobierno de los Estados Unidos introdujo iniciativas especiales que desembocaron en un festín crediticio por parte de los bancos comerciales privados, obviamente debido a necesidades de carácter interno más que de su política exterior.
Introducción El 16 de octubre de 1973, los ministros de los países árabes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) se reunieron en Kuwait. A causa de la guerra en Israel, decidieron subir el precio del barril de petróleo de 3,011 a 5,119 dólares. Como el mundo dependía del combustible barato procedente de Oriente Medio, la subida de precios proporcionó a los países exportadores de petróleo una inusitada riqueza y desató una masiva redistribución de las reservas internacionales. Algunas de las ganancias de la OPEP fueron invertidas en el extranjero. Así, miles de millones de dólares fueron canalizados por bancos privados hacia los países en vías de desarrollo, particularmente de América Latina. Después de muchos años de préstamos significativos, intereses crecientes, precios del petróleo cada vez más altos (en 1980, el precio del barril llegó a 39 dólares), y una recesión en el mundo industrializado, los prestatarios comenzaron a enfrentarse a graves dificultades. Finalmente, el 12 de agosto de 1982, el ministro de Finanzas de Méjico, Jesús Silva Herzog, anunció que su país no podría continuar con el pago de su deuda. La crisis de la deuda externa había comenzado. De acuerdo con la mayoría de los entendidos, los petrodólares árabes fueron "reciclados" desde los países exportadores a los países en vías de desarrollo importadores de petróleo como a través de una mano invisible. Sin embargo, como demuestra la primera parte de este libro, esta visión tan comúnmente aceptada tiene muchas debilidades. Por lo tanto, la segunda parte del ensayo argumenta que no existió tal mano invisible, ya que los gobiernos de los poderes occidentales, particularmente el gobierno de EEUU, dieron a sus bancos internacionales un gran número de incentivos que les ayudó a mantener, y de hecho a alentar, el préstamo a los países en vías de desarrollo (1). La tesis que se presenta aquí es que la crisis de la deuda externa pública en América Latina era la conclusión natural luego de que el gobierno de los Estados Unidos, a través de varias "iniciativas especiales", estableciera el entorno apropiado que animó a los bancos privados a que entregaran préstamos incondicionalmente a los países latinoamericanos. Narturalmente se provocó un festín crediticio, como se describe en el capítulo III, ya que existieron incentivos para todos los participantes en el juego. No obstante, los bancos privados debían haber sido conscientes de los riesgos presentes en los préstamos internacionales. Los acontecimientos mencionados en el capítulo IV desencadenaron la crisis, y a pesar de que varias soluciones fueron sugeridas y puestas en práctica, como se analiza en el capítulo V, los pagos a la deuda externa todavía causan serios problemas a los latinoamericanos. Este ensayo se enfoca en los préstamos privados comerciales pero no oficiales, entregados a Latinoamérica durante los setenta y principio de los ochenta. Se debe diferenciar la deuda privada de los préstamos oficiales, ya que cada una servía a un propósito diferente. Mientras los préstamos privados eran libres de condicionamientos, buscaban utilidades económicas, y algunas veces tenían tasas de interés reales negativas; los préstamos oficiales eran, y siempre han sido, considerados como asistencia financiera y usualmente entregada con condiciones. A pesar de que hoy en día la deuda que se tiene con los bancos privados es menor que lo que se debe al sector oficial, cuando la crisis de la deuda externa emergió, en 1982, los bancos privados comerciales poseían más del 60 por ciento del total de la deuda de los países en vías de desarrollo. Más aún, alrededor del 80 por ciento de la deuda pendiente contraída por los países de América Latina, los cuales adquirieron la mayor parte de la deuda del Tercer Mundo, tenía como acreedores a los bancos privados. I. La sabiduría convencional La sabiduría convencional afirma que después del shock petrolero de 1973, las ganancias de la OPEP fueron "recicladas primordialmente a través de bancos privados, los cuales reaceptaban los depósitos de los países exportadores de petróleo y prestaban estos fondos a los países importadores de petróleo" (2) para que estos países se proveyeran de los medios para mantener la industrialización. Debido a que los países industrializados afrontaban significativas presiones económicas internamente, poco se podía esperar de ellos, especialmente en la forma de ayuda financiera. Dadas las bajas tasas de interés reales presentes en el momento, los depósitos de la OPEP en los Eurobancos (los cuales incluyen las sucursales off-shore de los bancos de Estados Unidos) fueron reciclados a través del sistema a los países latinoamericanos que solicitaban grandes préstamos. En suma, los bancos comerciales privados que operaban en el poco regulado euromercado, automáticamente transferían fondos de los exportadores a los importadores de petróleo. Los banqueros y oficiales del gobierno de Estados Unidos se encontraron "felicitándose por lo que ellos veían como un impresionante ejemplo de la 'Mano Invisible' de Adam Smith funcionando." (3) Banqueros y académicos han compartido este punto de vista desde hace casi dos décadas. El ex presidente del directorio de la Reserva Federal de Estados Unidos, Paul Volcker en su libro Changing Fortunes (1992), por ejemplo, expresa que "los mercados financieros internacionales, actuando por su propia cuenta, parecían estar haciendo un trabajo efectivo reciclando los excedentes de los países petroleros (4)." Irónicamente, unas páginas más adelante en el mismo libro, se contradice a sí mismo diciendo que este reciclaje estuvo "acompañado por una cierta cantidad de ánimo al estilo de cachiporrera, entregado por el mismo gobierno de los Estados Unidos (5)." De hecho, como se demostrará más adelante, este "ánimo al estilo de cachiporrera" realmente era una forma de "estimulación activa". A. Los errores de la sabiduría convencional En esta sección se analizan varias de las fallas de la sabiduría convencional en cuanto al origen de la crisis de la deuda externa. En primer lugar, este punto de vista generalmente aceptado asegura que "el mercado" era el que gobernaba y que fueron las "fuerzas del mercado" las que provocaran el resultado. La falla principal de esta afirmación, es que los mercados no tienen ningún poder dentro y fuera de ellos. El mercado es el lugar donde los agentes económicos interactúan, y como tal, no tiene ningún interés inherente. Además el mercado no tiene la intención de prohibir, lo que es importante para el ejercicio del poder (6). En otras palabras, "los mercados no pueden jugar un rol dominante a menos que les sea permitido por quienquiera que ejerce el poder y posee autoridad dentro del mismo (7)." Como se muestra más adelante, fue el gobierno de los Estados Unidos el que "permitió que las fuerzas del mercado trabajasen". En otras palabras, el gobierno de los Estados Unidos persuadió a otros países a que se "entreguen a las fuerzas del mercado cuando en otras circunstancias éstos no lo hubiesen hecho. En este sentido, el hecho de que los mercados debían trabajar, era, en sí mismo, un resultado del poder (8)." La sabiduría convencional, además, omite dos hechos que no debían haber sucedido si es que la Mano Invisible del mercado hubiese estado actuando. Por un lado, como los países deudores eran importadores de petróleo, los precios más altos de este bien significaban precios más altos de importación; por lo tanto, estos países comenzaron a enfrentarse a déficits en sus balanzas de pagos. Se suponía que era el trabajo del FMI, y no de los bancos privados, el resolver los problemas concernientes al déficit en las balanzas de pagos de los países, pero la posibilidad de utilizar al FMI fue virtualmente ignorada, y en muchas instancias hasta boicoteada por las naciones industrializadas. ¿Por qué? Los países industrializados no sólo evitaron que el FMI financie los déficit en las balanzas de pagos, pero también recibieron más del 60 por ciento de los préstamos del mismo FMI entre 1974 y 1976. Por otro lado existían, de hecho, algunos países miembros de la OPEP, como Arabia Saudita, Los Emiratos Árabes Unidos, y Kuwait que ganaron más dinero del que realmente podían gastar, y por ende, invirtieron en el extranjero. Sin embargo, a pesar de que las inversiones financieras, por principio básico, siempre deben ser diversificadas, Arabia Saudita, al contrario de Kuwait y Los Emiratos Árabes Unidos, extrañamente concentró las suyas exageradamente en el sistema financiero de los Estados Unidos. De los 200 mil millones que Arabia Saudita acumuló entre 1973 y 1982 (que equivalía a la mitad de la capacidad de la OPEP), el 45 por ciento fue a bancos privados estadounidenses, y 30 por ciento al gobierno de los Estados Unidos en forma de bonos del Tesoro (9). Las inversiones de Arabia Saudita, como Mattione sugiere, ¿seguían simplemente criterios financieros? La respuesta, como se prueba más abajo, es negativa. También, no es muy lógico desde el punto de vista de la teoría económica que los mercados privados crediticios, por sí solos, presten dinero a países en vías de desarrollo que debían enfrentar facturas por el petróleo que importaban y eran cada vez más altas. A principios de 1974, el economista Edward Fried del Instituto Brookings escribió: Los estándares convencionales de la valoración del crédito... deberán ser alterados, ya que los países importadores de petróleo, como grupo, no van a ser capaces de pagar sus obligaciones, hasta que los países exportadores estén en una posición capaz de aceptar sus pagos en forma de bienes y servicios. A este respecto, muchos de los países en vías de desarrollo enfrentan problemas particularmente duros, ya que su capacidad actual de conseguir préstamos, se ve disminuida por las dudas presentes acerca de su capacidad de pago. Si sumamos todo esto, los requerimientos operativos sugieren que los bancos privados comerciales no estarían dispuestos, por sí solos, a manejar una parte muy grande del peso financiero de manera continua (10). Esta opinión era ampliamente compartida en esa época. El presidente del directorio de Gobernadores de la Reserva Federal, hizo notar públicamente que "por ningún concepto está claro que los mercados privados puedan reciclar tan altos excedentes." (11) Además, el Comité de Desarrollo Económico (CED por sus siglas en inglés), expresó que "los bancos que reciben depósitos de la OPEP en eurodinero, prefieren entregárselo a gobiernos y prestatarios en países con un modesto peso de deuda y prospectos de pago más favorables." Debido a esto, para que se pudiesen reciclar los fondos de la OPEP a los países consumidores de petróleo, "se necesitaban iniciativas especiales del gobierno o nuevas facilidades internacionales (12)." Ni siquiera el prestigioso banquero David Rockefeller del Chase Maniatan Bank creía que los mercados podrían trabajar por sí solos, ya que, entre otras cosas, muchos de los países en vías de desarrollo "no estaban en la posición ideal para pedir prestado (13)." Hay que considerar también que el índice de pago de deuda (el índice de lo que se destina a la deuda externa comparado a los ingresos por exportaciones) estaba entre las principales consideraciones de los bancos para evaluar la capacidad de repago crediticio de los países deudores. De acuerdo a David Lomas, esta razón debe encontrarse entre el 20 y el 25 por ciento y en casos ideales, con tendencia a la baja. Sin embargo, el índice de pago de deuda de los países en vías de desarrollo no miembros de la OPEP subió del 16 por ciento al 32 por ciento entre 1973 y 1982. Asimismo, desde 1976 a 1979, los índices de servicio a la deuda de Brasil y de Méjico, los deudores más grandes, se incrementaron del 37 por ciento al 63 por ciento, y del 48 por ciento al 69 por ciento respectivamente (14). Por otro lado, los préstamos de los bancos privados estaban concentrados en una pequeña cantidad de países. Tan sólo una docena de países recibió 80 por ciento del total de los préstamos. Adicionalmente, 86 por ciento del total de la deuda latinoamericana era de solamente seis países: Brasil, Méjico, Argentina, Venezuela, Chile y Perú. Asimismo, 90 por ciento de los préstamos de los bancos de Estados Unidos se entregaron a sólo cuatro países de Latino América, y el 60 por ciento a dos de ellos: Brasil y Méjico (15). Tal concentración de préstamos puede ser explicada por el gran PIB de estos países y sus estrategias concentradas hacia la exportación. Pero como se demuestra abajo, en lugar de resolver el déficit de cuenta corriente de estos países, los petrodólares financiaron principalmente sus importaciones de bienes de capital desde el Primer Mundo. Como si esto fuera poco, los portafolios de los bancos tenían un perfil de alto riesgo caracterizado por: los depósitos Árabes a corto plazo que financiaban los préstamos a corto y largo plazo a los países en vías de desarrollo, préstamos concentrados en unos cuantos países, la exposición al índice cambiario ya que los préstamos eran entregados en dólares, y existían índices de capital a la baja. Claramente, este no era un ambiente que estimulaba el reciclaje "autónomo" (16). A pesar de que los altos riesgos debían significar altos rendimientos, no había ninguna razón lógica para que los bancos privados se comprometiesen en el proceso de reciclaje. Los bancos normalmente no entregan préstamos a prestatarios no calificados. Ya que la percepción pública, los índices de servicio a la deuda, y el ambiente financiero debían haber desalentado los préstamos por parte de los bancos, Spiro tiene razón al afirmar que: "los petrodólares no fueron prestados a las naciones para que pagaran lo que habían pedido prestado, aunque los bancos trataron de lograr esto. A pesar de que podemos explicar parte de los préstamos que se dio, pero una gran parte del flujo de petrodólares a través de los mercados no tenía ninguna razón de ser (17)." Está claro que la deuda latinoamericana fue supuestamente creada por el reciclaje de los petrodólares de los países exportadores de crudo. Los exportadores de petróleo, entonces, debían haber mantenido un superávit a causa de la subida del precio del crudo. Sin embargo, los productores de petróleo latinoamericanos como Méjico, Venezuela y Ecuador, tenían una deuda muy alta para 1982. Los exportadores de petróleo que no eran árabes, expandieron masivamente el gasto público incurriendo obviamente en desbalances en sus cuentas, Como Alberto Acosta, menciona, actuaron como "nuevos niños ricos". Para 1983, los países en vías de desarrollo exportadores de petróleo que no eran árabes tenían un déficit combinado de 27 mil millones. En otras palabras, los bancos reciclaban fondos de los exportadores de petróleo con superávit, a los exportadores de petróleo con déficit en su balanza comercial (18). Los países latinoamericanos tenían ya una historia de incumplimiento en sus créditos. De acuerdo a un académico, los países de Latino América "comenzaron a pedir prestado e incumplir en sus pagos el momento mismo que ganaron su independencia en los 1820" (19). Esto es particularmente cierto en los casos de Brasil, Argentina, y Méjico. Con estos antecedentes, ¿Por qué los bancos privados no consideraron la posibilidad de otro incumplimiento y continuaron prestando a estos países? ¿Acaso la historia no importaba? Para finales de 1977, los cerca de 150 bancos de los Estados Unidos que prestaban al Tercer Mundo, mantenían deudas que totalizaban 150 por ciento de su capital, mucho más alto que cualquier otro momento en la historia. Para 1979, este índice se incrementó un poco, hasta llegar a 165 por ciento (20). Para 1982, la exposición en relación al capital de algunos de estos bancos, en los cinco más grandes prestatarios de la región (Argentina, Brasil, Chile, Méjico y Venezuela) se encontraría, por lo bajo, en el 83 por ciento del capital (Security Pacific) y por lo alto en un 263 por ciento (Manufacturers Hanover), con la mayoría en un rango de 140-180 por ciento (21). Ese año, The Economist anotó que los Nueve Hermanos mantenían alrededor de 12 mil millones de la deuda comercial de Méjico. Como Cohen expone, es verdad que los bancos de los Estados Unidos han tenido siempre una atracción especial por América Latina a causa de los intereses comerciales y de inversión de los Estados Unidos Sin embargo, ¿es esto suficiente para explicar qué es lo que hizo al préstamo por encima de los niveles de reserva tan atractivo y seguro luego de 1974? Cabe recalcar que existen tres agencias reguladoras con el deber de preservar el sistema bancario de Estados Unidos sano y salvo: La Oficina del Controlador de la Moneda, La Corporación Federal Aseguradora de Depósitos, y el Banco de la Reserva Federal. ¿Dónde estaban ellos en este festín crediticio? Paul Volcker recuerda que mientras él era presidente del Banco de la Reserva Federal en Nueva York, los oficiales diseñaron un marco más sofisticado para analizar a los países, para así tener un respaldo del sistema de advertencia, pero luego de que fue puesto en práctica, "hizo muy poco para parar los préstamos (22)." ¿Por qué? Para 1979, no era difícil darse cuenta de que se avecinaba una crisis; sin embargo, poco se podía hacer para revertir la crisis en ese punto, excepto ganar tiempo (23). Solamente en abril de 1983 (ocho meses después de que comenzara la crisis), cuando un memorando fue publicado conjuntamente por estos organismos, resumiendo un programa de mayores iniciativas para supervisar los préstamos internacionales, parecía que los empleados públicos de los Estados Unidos intentaban crear una regulación efectiva. Pero, ¿Por qué no se hizo nada antes? El mismísimo Paul Volcker (1992) se pregunta "¿dónde estaban las autoridades supervisoras mientras todo esto sucedía? ¿Había alguna alarma sonando? Y si la respuesta es negativa, ¿por qué no lo hacía?" (24)
Notas
(*) Consultor y profesor universitario. Actualmente trabaja para la Universidad San Francisco de Quito, la Universidad Internacional y la empresa Cashflow. Dirección de correo: f.m.acosta@lse.ac.uk Agradecimientos: Agradezco a todos los que de alguna u otra manera me ayudaron con la edición y posterior publicación de este análisis, especialmente a Andrew Walter, Alberto Acosta, Ethan Kapstein y Pablo Dávila.
(1) (Kapstein, 1994) |
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