Londres + 50: Philip Hersel: El Acuerdo de Londres de 1953 (III)

Primera parte
(Las propuestas de política de comercio del Acuerdo de Londres)

I. El Acuerdo de Londres. Un panorama.

El Acuerdo de Londres del 27 de Febrero de 1953 regula las deudas privadas y públicas de Alemania en la época anterior a la guerra que la República Federal de Alemania asumió en tanto sucesora legal del Imperio Alemán (Deutsches Reich), o que existían de parte de deudores privados de la Alemania Occidental antes de la guerra (sobre todo por préstamos a empresas y negocios comerciales). Juntos a éstos, se negociaron también las deudas resultantes de programas de ayuda económica extranjera en la epoca de la posguerra (sobre todo el Plan Marshall).

Un objetivo primordial del Acuerdo fue considerar una regulación global, que incluyera las obligaciones frente a todos los países acreedores. El acuerdo incluyó por esto las obligaciones frente a 20 países acreedores, el Banco Internacional para la Compensación de Pagos (BIZ) y acreedores privados. Del lado de los deudores se trató de deudores privados como tambien públicos. Un importante incitador para las fuerzas de ocupación en el inicio de las negociaciones sobre el problema del endeudamiento alemán fue que el final de la situación de ocupación alemana sólo podía lograrse si existiera un reconocimiento y una asumición de las deudas originadas por el Imperio Alemán. Los aliados formularon en Otoño de 1950 un proyecto en el cual el gobierno federal alemán debería reconocer la existencia de esas deudas. En una declaración adosada al proyecto del 23 de Octubre de 1950, el Alto Comisionado de los Aliados de los gobiernos de Francia, Gran Bretaña y los Estados Unidos constató que:

“Los tres países están de acuerdo en que el plan debe prever una adecuada regulación de las exigencias para con Alemania pero cuyo efecto final no debe desequilibrar la situación financiera de la economía alemana a través de repercusiones indeseables ni afectar excesivamente a las potenciales reservas de divisas. Los tres países están convencidos de que el gobierno federal alemán comparte su posición y que sería deseable la restauración de la solvencia alemana con una adecuada regulación de la deuda alemana que asegure a todos lo participantes una negociación justa tomando en cuenta los problemas económicos de Alemania “ (Deutsche Auslandsschulden, 1951: 7 y ss).

En marzo de 1951 el gobierno alemán reconoció las deudas de la preguerra. Los aliados, que ya habían formado una “Comisión de los tres países ocupantes para la deuda alemana”, propusieron procedimientos de cómo podría ser tratada la deuda alemana de pre y posguerra. Ya en este punto surgió la intención de que ellos, en la disposición a hacer concesiones de parte de acreedores y deudores, estaban dispuestos a perdonar una parte de sus exigencias en lo tocante a la ayuda económica dada en la posguerra.

Las negociaciones mismas se dirigieron en cuatro etapas. En la primera, la comisión de los tres países ocupantes y el gobierno alemán trabajaron para definir el monto de la deuda que negociar y cómo, por ejemplo, podría evaluarse la capacidad alemana para hacer las transferencias. Las primeras negociaciones tuvieron lugar en Bonn en Junio de 1951 bajo el concepto de “ primeras conversaciones”. En un segundo paso los representantes de los cuatro gobiernos hacen entrar a los acreedores privados de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos, así como representante de los bancos centrales de Bélgica, Holanda, Suecia y Suiza, como otros importantes acreedores y los incluyen dentro de la discusión en el marco provisorio ya nombrado. También estuvieron presentes representantes de los deudores privados alemanes. Estas discusiones, bajo el nombre de “Prediscusiones sobre la deuda alemana” o “Preconferencia” tuvieron lugar entre junio y julio de 1951 en Londres.

En una tercera etapa se manejaron separadamente las deudas de la pre y la posguerra, en razón de que las deudas alemanas de la preguerra estaban casi completamente en manos de acreedores privados frente a deudores privados y públicos de la República Federal Alemana. Las deudas a negociar de la época de la posguerra estaban originadas sobre todo por la ayuda económica de los aliados (Plan Marshall, GARIOA 4 [4], etc.) a la República Alemana y por lo tanto conformaban deudas entre gobiernos, es decir, deudas públicas bilaterales.

En el manejo de las negociaciones de las deudas de posguerra se mostró una enorme cantidad de grupos de negociadores que se reunieron bajo el nombre de “Cumbre sobre la deuda externa alemana” en febrero de 1952. Entre los participantes firmaron representantes de gobiermo, de los grandes acreedores privados y representantes de acreedores y bancos centrales de un total de 26 países. Los gobiernos de los países ocupantes se presentaron como moderadores que apoyaron el proceso de negociación entre deudores privados y acreedores. El gobierno alemán debió desempeñar dos roles: el de defender los intereses de los deudores privados alemanes y el de negociar para sí mismo en tanto representante del mayor deudor.

Los resultados de la Conferencia fueron publicados bajo el nombre de “Informe final de la conferencia sobre la deuda externa alemana”. El documento consta de una parte general relativamente breve y una serie de complementos. Los complementos tratan las negociaciones singularmente y enumeran las relaciones de deuda acordadas para el procesamiento del desendeudamiento así como las exigencias de condonación divididas en 4 categorías de deudas. La categoría 1 trata de las deudas públicas, la categoría 2 préstamos de privados; la categoría 3, deudas detenidas; la categoría 4 consta de las deudas comerciales y las restantes (para una exposición detallada v. Abs (1959;1991:1-53) y Gurski (1955: 17-38).

Los apéndices tenían el carácter de recomendaciones y resoluciones para la elaboración de un acuerdo gubernamental para la cuarta y última parte de las negociaciones. Recién con la inclusión de los apéndices como proyectos a ser incluídos en el marco regulativo de derecho obtuvieron su carácter efectivo. El acuerdo gubernamental fue negociado desde el otoño de 1952 hasta febrero de 1953 y se compuso, además de las recomendaciones ya aceptadas en la Cumbre, sobre todo de la regulación de otros problemas de derecho civil, como, por ejemplo, la reconsideración de las negociaciones en vista de una posible reunificación de Alemania, diversos mecanismos para la resolución de conflictos y cláusulas para casos de emergencia.

El acuerdo gubernamental se firmó bajo el nombre de “Acuerdo sobre la Deuda Externa Alemana” el 27 de febrero de 1953 en Londres; entre tanto se cerró otro acuerdo entre la RFA y los aliados sobre las deudas de la posguerra. Dicho más exactamente, no se trata precisamente de un sólo acuerdo y por esto deberían llamarse “Los Acuerdos de Londres”.

De aquí en adelante, cuando se hable del “Acuerdo de Londres” se deberá entender que se trata de ambos acuerdos, el de las deudas de la pre y la posguerra. El resultado material del acuerdo fué una drástica reducción de la deuda a un total de menos de un 50 por ciento de la deuda original y la disposición de los restantes compromisos a largo plazo. La cantidad en la reducción de la deuda puede diferir según los criterios del modelo que las mida y cómo se consideren los datos. Esto se debe a que el monto de la deuda de preguerra no puede establecerse con exactitud, debido a que la suma varía enormemente según se utilicen como base los “Marcos-oro” (Goldmark) o “Marcos del Reich” (Reichsmark). Aún más: después de la guerra era a menudo casi imposible saber si los deudores originales aún existían, tales como las empresas, las personas naturales o las corporaciones. No menos difícil fué la separación de cada caso individual en deudas comunales y de esta manera se dejaron fuera del acuerdo las deudas de municipios que entonces pertenecían a la RDA. Los tratamientos de Berlín y del Land de Prusia fueron igualmente díficiles. Una complicacción adicional para inventariar la deuda fué que las deudas de preguerra hace mucho tiempo no habían sido servidas. ¿ Se debe incluír teóricamente los intereses pendientes dentro del monto de la deuda, cuando se cotiza la reducción de la deuda originaria? (5) Si es así, ¿para qué período de tiempo? ¿O se cuentan los intereses no pagados pendientes como parte de la reducción de la deuda?

Esta impresición debe tenerse en cuenta cuando se quiere medir el monto concreto de la deuda de preguerra. Normalmente se nombra una suma de deuda pura, sin considerar el vencimiento de los intereses, en 13 500 millones de Marcos, de los cuales 7.700 millones corresponden a la deuda pública y 5.800 millones a la deuda privada. El monto de la suma correspondientes a los intereses vencidos se ha estimado en hasta 22.600 millones de marcos. (Gurski, 1955: 25; cfr Kampffmeyer, 1987: 55).

La deuda de posguerra puede considerarse contrariamente con bastante precisión: 16.200 millones de marcos.

A través del Acuerdo de Londres se redujo la deuda de la preguerra a 7.500 millones de marcos (incluyendo algunos intereses singulares vencidos) y a 7.000 millones la deuda de la posguerra. El gobierno federal alemán asumió, junto con una parte que asendía a 4.000 millones de la deuda de preguerra, las deudas públicas en un monto de alrededor 11.000 millones de Marcos. Los restantes 3.500 millones se dividió entre deudores privados alemanes (Cfr: Bank Deutscher Länder, 1953: 82). De la deuda así negociada, se concluyeron las siguientes obligaciones de pago: luego de 5 años de amortización (carga de intereses anual 1953-1957: 567.200 millones) se debería cancelar a partir de 1958 anualmente un servicio de la deuda que ascendía a 765 millones de marcos que se dividió en pagos en moneda alemana y extranjera.

La posibilidad de una amortización anticipada también fue acordada así como un tribunal de arbitraje para eventuales casos de conflictos en la implementación del acuerdo.

Un punto importante en el acuerdo del servicio de la deuda fue la capacidad de tranferencia de la RFA, como se la concretizó durante las negociaciones; es decir, “se renunció al servicio del pago de la deuda en cuentas en marcos bloqueadas que deberían haber sido transferidas luego del levantamiento del racionamiento de divisas” (Kampffmeyer, 1987: 52). La regulación tuvo como consecuencia una radical igualdad en el tratamiento de los deudores tanto privados como públicos. A causa de la limitada capacidad de tranferencias de la RFA se hicieron recomendaciones para la reducción del pago de intereses ya vencidos (en un 33%) y para las tasas de interes (en un 25%) así como para los préstamos a deudores alemanes privados (empresas con fines de lucro) que bien tenían la capacidad de cumplir con sus compromisos de pago en moneda nacional. Incluso a ellos se les otorgaron las correspondientes reducciones. Una regulación de este tipo fue propiamente la única posibilidad dentro del enorme conflicto de intereses de los acreedores de encontrar soluciones conjuntamente acordables y practicables para las distintas categorías de deudas.

La intención del Acuerdo de Londres fue la de mediar en lo posible entre todos los sectores de deudores y acreedores en disputa hasta encontrar una solución conjunta, lo cual se refleja en el la sección 11(b) de las conclusiones de la Cumbre:

«El acuerdo sobre la deuda deberá:

(i) considerar la situación general de la República Federal Alemana así como las consecuencias territoriales en la limitación de su jurisdicción. No se deberá desequilibrar la economía alemana a través de efectos indeseados en la situación financiera interna ni recurrir a gravar las fuentes de divisas alemanas presentes o futuras ni tampoco que deba acarrear de parte de los tres países firmantes ninguna carga suplementaria de consideración.
(ii) prever una adecuada regulación general y considerar una equitativa y eficiente negociación de todos los intereses en juego.

Notas

(4) Government Appropiation for Relief In Occupied Areas. El primer programa de ayuda estadounidense, desde junio de 1945, para aliviar la hambruna y la posibilidad de epidemias en la Alemania de la posguerra. En la discusión global tiende a perderse bajo el Plan Marshall.
(5) Ésta es una práctica usual de las condonaciones parciales del Club de París. El Club es el lugar donde los gobiernos acreedores coordinan sus políticas de las deudas.