Londres + 50: Óscar Ugarteche: El desarrollo de la institucionalidad internacional financiera

Los problemas que Alemania planteó en 1928

La imposibilidad alemana de pagar la Reparación de la guerra que sumó 33.000 millones de dólares, más el 26% de los ingresos de las exportaciones, más cantidades fijas de carbón y otros materiales, había llevado a la invasión del valle del Ruhr por los ejércitos francés y belga (Moulton y Pavslovsky, 1926). Todos los demás vencedores de la guerra, los aliados, debían 11.000 millones de dólares a Estados Unidos. Ante las dificultades de sostener este nivel de pagos a una economía destruida por la guerra e hipotecada en su base productiva, el general Charles Dawes propuso que los alemanes pagasen 600 millones de dólares a partir del 1 de setiembre de 1928. Es decir, que entre 1919 y 1921 Alemania no pagó nada, a fines de 1921 e inicios de 1922 pagó lo que pudo y luego cesó pagos llevando a la invasión del Ruhr. Entonces los aliados enviaron dos comisiones (1) para ver el modo como Alemania pagaría la reparación y en 1924 el General Dawes anunció su plan de que Alemania pagara de forma escalonada entre 1924 y 1928 desde 1000 millones de marcos de oro (250 millones de dólares) hasta 2.500 millones de marcos de oro (600 millones de dólares) a los vencedores en la guerra. A cambio, para estabilizar la moneda, debía emitir bonos en Nueva York por 800 millones de marcos oro. Estos sirvieron para el pago de la deuda de reparación de guerra de dicho año. ( Moulton y Pasvolsky: 20-23)

El último incremento de escalón entre 1927 y 1928 aumentaba el pago de la Reparación de 1.750 millones de marcos de oro (437,5 millones de dólares americanos) a 2.500 millones de marcos de oro (600 millones de dólares estadounidenses). Cuando hizo el pago en septiembre del 28, el ministro alemán advirtió que ese esfuerzo podría realizarse de una sola vez pero no podría ser regular. Alemania afirmó que no podría sostener esos pagos y los peritos que fueron con Dawes a Alemania estimaron que la deuda sería en realidad de 11.000 millones de dólares, si se capitalizaban los intereses al 5,5%. Esto era ya una reducción de la deuda de aproximadamente 125.000 millones de dólares (suma de la cuarta parte de las exportaciones indefinidamente más 33.000 millones de dólares más pensiones de los militares involucrados en la guerra de los países aliados más el costo de los ejércitos de ocupación y sus propinas) a 11.000 millones de dólares tomando las bases realistas de la capacidad del país de hacer frente a la deuda. Los alemanes propusieron comprar la deuda haciendo una emisión en Estados Unidos para reducir el valor presente neto de la deuda a 4.000 millones de dólares y se haría pagadero ese monto en sesenta años. El negociador estadounidense Parker Gilbert, agente general de las reparaciones, hizo un informe general aduciendo la capacidad de pagos alemana que se presentó en la conferencia de París donde estaban deudor y acreedores. Es decir, en París se creó la ecuación entre la deuda de los aliados a Estados Unidos y la deuda de Alemania a los aliados, ambos por 11.000 millones de dólares a sesenta años y al 5%. (Las cuotas serían de 183,3 millones de dólares de amortización y 550 millones de dólares de intereses)

Alemania ofreció desde el primer momento 7.000 millones de reparaciones de guerra, que fueron inaceptables en 1919. Fue lo mismo que planteó en París en 1929, donde continuó siendo inaceptable. Al fracasar la conferencia de París en su versión original surgió el Plan Young que propuso y pactó una reducción de la deuda alemana a 9.000 millones al 5% a 60 años. Esto es 150 millones de dólares de amortización y 450 millones de intereses, igual a la cuota inicialmente inaceptable para los alemanes de 600 millones anuales, excepto que este segundo tenía límite de 60 años y el monto original era a perpetuidad y se modificaba por la voluntad del acreedor. Esto se observó en las reducciones de saldo planteadas a lo largo del período 1919 a 1928. (Mendoza, 1930). Es decir, Alemania recibió una reducción de la deuda por reparaciones de guerra de 125.000 millones de dólares a 9.000 millones de dólares. Mientras eso ocurría el crédito internacional hacia Alemania se reabrió para ayudarlos a reconstruir la economía. A la postre el Partido Nacional Socialista alemán fue el beneficiado por estos créditos y por la reducción de deuda y fue el que declaró el cese de pagos en 1933.

Si bien por un lado es cierto que la capacidad de pago alemana para cubrir 600 millones de dólares anuales permanecía en la cabeza de los acreedores, también es verdad que la reducción de la deuda de 125.000 millones de dólares a 9.000 millones de dólares era un importante sustento psicológico. En términos financieros de pagos anuales no quiso decir nada pero sí sobre el saldo inicial. Cuando Withers escribe su trabajo, este es el contexto histórico que está rondando el medio académico. (Mendoza, 1931). Cuando se observa el modo como el Banco Mundial hace sus cálculos de sustentabilidad de pagos, se podrá observar que los resultados son similares al Plan Young, las cuotas permanecen inalteradas a pesar de la reducción de los saldos, partiéndose del principio que lo que se está pagando es posible de ser cubierto y al mismo tiempo mantener un ritmo de acumulación de capital que de pie al desarrollo. Como se vio en el caso alemán de los años 30 en adelante, esto no es cierto, necesariamente.

Hitler suspendió los pagos de la deuda el 1 de setiembre de 1933 y suspendió los pagos de las deudas incondicionales (de reparación) así como de las deudas emitidas bajo los planes Dawes y Young entre junio y diciembre de 1934. (FBPC, 1935; 217-238). En el Report of the International Committee of Experts respecting the claims of Certain InterGovernmental Debts falling due during the year ending (30 de junio de 1932) presentado al Parlamento británico, dice que desde el Hoover Year de 1931 las deudas no habían sido cobradas y se propone que los pagos que se debían de 1931-32 se difirieran un año y así todo el calendario original y que los pagos de 1931 se hicieran en diez cuotas iguales a partir del 1 de julio de 1933.(Committee of experts, London, 1931, HMO Miscellanous No. 19, 4). Es decir, Alemania nunca habría cumplido con sus acuerdos de pagos de deuda, fuera por la negociación tensa de 1928, por el año de Hoover, por la suspensión de cobros que hubo entre 1931 y 1933 como resultado de acuerdos en el Congreso Americano y en el Parlamento Británico en 1931 y 1932. (Committee of experts, London, 1931, HMO Miscellanous No. 19, y HMO Miscellanous No.12, 1932). Luego, en 1933, ganó Hitler las elecciones y suspendió los pagos unilateralmente.

Es preciso recordar que cuando se acordó este tratamiento para Alemania al mismo tiempo se le solicitó a Bélgica, Grecia y Yugoslavia que no le cobraran las reparaciones a Alemania. En lo que concierne a otros pagos, es decir pagos a Estados Unidos; Checoslovaquia, Francia, Italia, Rumania, el Reino Unido y Yugoslavia estaban dispuestos a mantenerlos a pesar del año Hoover - 1 de julio de 1931 al 30 de junio de 32- en el que Estados Unidos difirió la cobranza de las deudas, como resultado del crac de octubre de 1929. ( HMO Miscellanous No. 19, 1931, 4-7) En este encuadre todos los gobiernos latinoamericanos cesaron pagos, así como Turquía, Liberia y otros (Marichal, 1989). Los expertos reunidos en Londres en 1931 reportados en el informe No. 19 de 1931 del Parlamento Británico estaban reunidos para ver el modo como harían viable la suspensión de las deudas por un año de julio de 1931 a julio de 1932 para todos los países que así lo desearan y que al mismo tiempo dejaran de cobrarle a Alemania.

El considerando es que los expertos se reunieron en Londres para recomendar medidas necesarias para dar efecto a la propuesta del Presidente de Estados Unidos de suspender por un año los pagos de las deudas intergubernamentales a partir del 1ro de julio de 1931. Se dice que las Reparaciones Alemanas y Deudas de Guerra suspendidas durante el año Hoover al igual que todas las demás serán corridas las anualidades en un año exacto. Es decir fue una recalendarización con un cambio de un año sobre el integro. Sin embargo, por el acuerdo Franco-americano esto no fue posible y por tanto el pago de 1931-32 fue amortizado en diez anualidades y considerado como un préstamo nuevo a 3%. Finalmente se acordó que los pagos de anualidades incondicionales (de Reparación de Guerra) serían pagados regularmente pero automáticamente serían vueltos a prestar a La Compañía Alemana de Ferrocarriles.

La moraleja de la historia es que la reducción de saldos sólo funciona cuando impacta sobre los calendarios de pagos e incide el nuevo servicio de la deuda de una manera menor sobre el ahorro interno. Si la reducción del saldo deja el servicio de la deuda intacto, más que probablemente, a pesar de las presiones internacionales, el deudor no cumplirá. No es que no quiera si no que no puede. La reducción de saldo tiene que hacerse para lograr un calendario adivinado que sea manejable en términos de acumulación de capital y que al mismo tiempo repare al acreedor del préstamo por su dinero en un tiempo, posiblemente, muy largo. Si el servicio de la deuda se come una porción muy importante del ahorro nacional, por más que las políticas económicas sean exportadoras y mantengan el consumo interno reprimido, frenará el desarrollo de la economía. Nuevo crédito internacional por un monto análogo al pagado hundirán más a la economía porque se llevarán una porción mayor aún del ahorro interno en el tiempo dadas las tasas de interés que son mayores que las tasas de crecimiento del PIB.

La Misión Kemmerer: lo que existió antes del FMI

El médico del dinero, fue al podo que se le puso al profesor Kemmerer de la universidad de Princeton enviado por el Departamento de estado a los países de América latina. En unos países más que en otros se le hizo caso. Mientras en México sus recomendaciones cayeron en saco roto, en los países andinos fueron seguidas casi al pie de la letras hasta que se tornó imposible. El objeto de la misión Kemmerer era ordenar las finanzas públicas y la banca ante la posibilidad real de problemas de balanza de pagos que se comenzaban a esbozar en 1927. Así, país tras país fue el Dr. Kemmerer recomendando la formación de un banco Central de reserva, de prudencia fiscal, de recortes de gastos, incrementos tributarios, nuevos impuestos y ampliación de la base tributaria, y sobre todo, recomendaba no cesar los pagos del servicio de la deuda. Es decir que mientras el Año Hoover se venía discutiendo para los países líderes y la discusión real sobre la deuda interaliada era sobre si era o no pagadera, en América latina la discusión era del modo de no cesar pagos y como hacer para mantener los pagos lo más posible m mientras se lograba una nueva emisión de bonos para cubrir la brecha creciente de la balanza de pagos. País tras país se intentó mantener el equilibrio luego del crac y ninguno declaró una moratoria hasta después que se decretó el Año Hoover en junio de 1931. La simultaneidad de las moratorias obedecería a la noticia del decreto del Año Hoover y la toma de conocimiento de los gobiernos de La región que hasta ese momento estaban presionados por Washington/Kemmerer para pagar las deudas con la oferta de nuevas emisiones de bonos. Este el antecedente a las funciones del FMI en América latina.

El Consejo protector de tenedores de bonos extranjeros de Nueva York

El centro financiero del mundo se desplazó de Londres después de la Primera Guerra mundial. Si Londres fue el centro financiero y la libra esterlina la moneda del capital iunt6ernacional en el siglo XIX y que permitió la expansión del capital británico, la debilidad británica en la Primera Guerra mundial lo hizo terminar como deudor neto a Estados Unidos y transferir excedentes por montos sustantivos secando así los recursos disponibles parea créditos internacionales o para inversiones extranjeras sustantivas. Esto fue aprovechado por Washington para asentar la ubicación de Estados Unidos como nuevo centro del capital internacional y del dólar como la moneda más importante de curso internacional. La Primera Guerra Mundial jugó el desplazamiento de la hegemonía de Gran Bretaña a Estados Unidos y esto trajo consigo nuevas instituciones y nuevas responsabilidades en dicho país. Así, el Departamento de Estado decidió asumir un papel de control de prestamos extranjeros y a partir de 1922, el secretario de Estado informó que aprobaría los préstamos extranjeros pero no sus méritos como negocios. Los criterios del Secretario de Estado eran tres: 1) Que el deudor no hubiera pagado sus deudas de guerra, 2) que los ingresos del préstamo fueran para la compra de armas, 3) que los recursos del préstamo promoverían un monopolio de materias primas necesitadas por Estados Unidos. (Sessions: 21-22)

Cuando la crisis económica comenzó a expandirse y los países cesaron pagos, los tenedores de bonos se voltearon al departamento de Estado pidiendo ayuda y explicaciones. Esto agobió al Secretario de Estado particularmente frente a una asociación de tenedores de bonos latinoamericanos Al convertirse en el principal acreedor del mundo durante la década de 1920 tuvo que crearse una institución que representara a los tenedores de bonos extranjeros para negociaciones luego de los ceses de pagos derivados de la crisis de 1929. El LABA fue uno (Latin American Bondholders Association). No tuvo mayor peso y ante el problema creciente que estaban en cese de pagos alrededor de 1.000 millones de dólares de bonos extranjeros cuando Roosevelt fue elegido presidente de Estados Unidos (Sessions: 11) fue preciso crear algo más sustantivo. El Consejo Protector de Tenedores de Bonos Extranjeros fue creado a instancia del Secretario de Estado, siguiendo el modelo del Consejo inglés: un consejo central de tenedores de bonos cuasi oficial. (Sessions: 22) Esta idea mereció el apoyo del Secretario del Tesoro y Presidente de la Comisión Federal de Comercio (Federal Trade Commission), pero sobre todo de Kemmerer, profesor de Princeton y enviado a Sudamérica a ver las finanzas públicas en los años 20, el Profesor Howland de Yale y miembro del comité de relaciones exteriores, Pierre Jay, Presidente del Fondo Fiduciario de Nueva York, y los abogados Perkins y Rublee de Washington. Esto es importante porque distancia esta iniciativa de otras tenidas en el propio Estados Unidos POR empresarios privados que pretendían esquilmar a los tenedores de bonos. Legalmente quedó constituida el 18 de diciembre de 1933. Los miembros fundadores fueron Laird Bell, Hendon Chubb, Reuben Clark, James G, Rogers, Thomas Thatcher, John Traphagen y Francis White (2).

Rogers fue el negociador con el Perú y Reuben Clark sería un mormón presidente del Consejo. Sus valores como mormón son resaltados en el trabajo de Sessions y son elementales para comprender su apego a los valores cristianos. Lo interesante es que los acreedores de Estados Unidos se reunieron en un comité y que además tenían un asesor que dialogaba sobre política económica con los gobiernos deudores. Este es el antecedente a las funciones de los Clubes de Acreedores y la función del FMI con ellos: es decir el FMI como asesor de los acreedores públicos reunidos en el Club de París o los acreedores privados reunidos en el Club de Londres. Esta oficina, conocida como EFO, tuvo una función adicional, convocar créditos para un país. Es decir, servir de promotor para la obtención de créditos para gobiernos que por sus propios medios no lo lograrían. Por ejemplo, logró armar garantías nacionales compartidas para créditos.

El Economic and Financial Office y sus informes

La Liga de las Naciones se estableció con el objeto que todos los países líderes tuvieran un espacio de negociación y de acuerdo de forma de minimizar los conflictos entre ellos. No fue este el único objetivo. También, acopiar y sistematizar información sobre la dinámica de sus economías y poder tener mejores elementos de juicio para la toma de decisiones económicas extra nacionales. Si bien no recopilaba información de las economías menos desarrolladas, 'atrasadas' (backward) como eran conocidas entonces, sí tenía la data de las economías líderes y de la interactuación entre ellas. Los informes del EFO eran esperados entonces como un material valioso para la expansión del capital y servía para demandar más y mejor estadística de cada país a su vez obligando a la mejora de los sistemas de información nacionales de los países miembros de la Liga.

Bretton Woods

El año Hoover y las discusiones sobre la moratoria de la deuda que existió entre 1924 y 1932, con sus efectos sobre América Latina, dieron pie después de la segunda guerra mundial a la conformación de instituciones que servirían para estabilizar la economía mundial. Estas son el Fondo Monetario Internacional, creado en Bretton Woods en 1944 y el Banco Internacional para la reconstrucción y el Fomento, también llamado Banco Mundial. Dichas instituciones deberían de servir dentro del marco de Naciones Unidas para asegurar la estabilidad económica mundial, restaurar Japón y Europa y reconstruir lo destruido por la guerra mundial.

El sentido fue darle a Estados Unidos el liderazgo mundial al establecer la paridad monetaria en torno a la equivalencia del dólar y el oro a 35 dólares la onza. La estabilidad en torno a un tipo de cambio fijo en torno a la paridad indicada dólar/oro era la misión del FMI. En la década de los años 50 el economista Polack desarrolló un modelo conocido como el modelo "hemisferio occidental" en torno al cual se evaluaban las marchas de las economías nacionales. Cuando el gobierno de algún país solicitaba ayuda financiera, dependiendo de los volúmenes involucrados se buscaba que las cifras de la economía funcionaran bien dentro del modelo, lo que llevaba a ciertos ajustes fueran de tributación, crédito interno, tipo de cambio o aranceles. En esencia estas eran las variables manejadas por el modelo.

El FMI y el Banco Mundial no son agencias de cooperación, es decir no son instituciones que otorguen créditos con contenidos concesionales ni en plazos de pago ni en tasas de interés, salvo las operaciones que realizan por sus ventanillas especiales. Son organizaciones financieras multilaterales que proveen moneda extranjera a países en desarrollo bajo condiciones específicas. A esto se le conoce como las condicionalidades. Inicialmente las condicionalidades del FMI estaban vinculadas al modelo hemisferio occidental, (insertar cita de Polak). Luego estas desarrollaron en el sentido del ajuste estructural.(ver Ugarteche, 1997: cap.V) En el caso del BM la política crediticia estuvo orientada hacia proyectos de desarrollo. Esencialmente megaproyectos como hidroeléctricas, puertos, grandes obras viales y grandes proyectos de desarrollo industrial auspiciados por los gobiernos deudores. La lógica de estos préstamos fue severamente criticada en la década del 80 y a mediados de la década del 80 hubo un viraje de prestamos basados en proyectos a prestamos basados en políticas. El BID y los otros bancos regionales siguieron el mismo camino resultando en un sistema financiero internacional con una arquitectura jerarquizada a partir del FMI y seguida por el Banco Mundial, BID; cooperación pública al desarrollo y luego la banca comercial y los proveedores. De este modo existe un sistema financiero internacional cuyas condiciones cruzadas obligan a los gobiernos deudores en proceso de refinanciación de antiguas deudas o de contratación de nuevos créditos de seguir los lineamientos pactados con los acreedores. Esta es la forma como las políticas del Consenso de Washington (WC) se generalizaron en el mundo entero excepto en los países acreedores del G7 entre mediados de la década del 80 y la década del 90.

En efecto, en el Perú se observan estas prioridades crediticias en la década del 60. La idea era que sólo el desarrollo serviría para la contención del comunismo. Esto fue explicitado en el discurso de John F Kennedy en la reunión de la OEA en Punta del Este en 1961.

Finalmente

El orden financiero post Bretón Woods está en cuestión y deberá comenzar por una organización donde el FMI no tenga la jerarquía mayor del sistema ante la evidencia que el propósito de estabilizar el sistema internacional no lo ha logrado. El evidente fracaso ante las crisis de los años 94, 97, 98 y 2001 en media docena de economías emergentes grandes indican que el orden existente no asegura la estabilidad mundial.

La evidencia que la economía japonesa, estadounidense y europea están con tasas de crecimiento o nulas o tímidas luego de una década de reestructuración económica den la década del 90 muestra la urgencia de pensar en un nuevo orden más simétrico y al mismo tiempo donde se pase de instituciones impositivas que no logran mantener la estabilidad a instituciones de cooperación donde los acuerdos puedan ser mantenidos.

No es el momento de fortalecer el FMI como se propone en el Marco del Jubileo, dando la sensación equivoca de que el esfuerzo del Jubileo 2000 fue realizara una fortalecimiento institucional del FMI sino al contrario, es el momento de crear espacios distintos y reglas diversas para el manejo financiero internacional. Para comenzar debe existir un código financiero internacional análogo al código de comercio internacional. De esta manera se saldrá de los esquemas de código nacional del acreedor actualmente vigente. En segundo lugar debe instituirse el mecanismo del arbitraje para las instancias de bonos y de pagares cuidando de proteger los gastos sociales y al mismo tiempo que no invente un espacio nuevo sino que continúe el mecanismo existente antes de Brettón Woods en la Cámara de Comercio de Paris. Si bien es cierto que se afirmó siempre que el Estado nunca gana un arbitraje, también lo es que la estática creada en torno al FMI luego de las crisis de la década del 90 no permite aceptar a dicha institución como una ventanilla. No hay que crear nada nuevo sino volver a utilizar lo que se usó hasta 1953.

Notas

(1) El informe más interesante es de J.M. Keynes intitulado The Economic Consequences of the Peace.
(2) No debe confundirse con Harry Dexter White, secretario asistente del Tesoro de Estados Unidos quien con Keynes, diseñara la arquitectura financiera internacional de la pos guerra.