12 de marzo del 2008
Perú
¿Los programas sociales son para los ricos?
Jürgen Schuldt
La Insignia. Perú, marzo del 2008.
La pregunta le parecerá absurda, ya que se supone que las políticas sociales se destinan a beneficiar a los pobres y, sobre todo, a las familias que intentan sobrevivir en condiciones de pobreza extrema. Pero si se revisan los datos oficiales del gobierno, se llega a la sorprendente conclusión que amplios estratos de no pobres del país también se han beneficiado de ellas.
Esto se podría entender y hasta justificar cuando las inversiones sociales se materializan en una serie de 'bienes públicos' como por ejemplo la construcción de carreteras, la electrificación o la limpieza de canales de regadío. Pero si observamos los montos que se asignaron para aumentar los niveles de gasto en nutrición, educación, salud y similares, el asunto resulta injustificable, por no decir inmoral. Y como veremos a continuación, es algo que ha estado ocurriendo en el país en el transcurso de los últimos años.
En efecto, si se observa el gráfico siguiente llama la atención la forma en que se distribuyen los dineros de los programas alimentario-nutricionales en el Perú. En él se comparan las distribuciones por deciles (10% de la población total) de los años 2004 y 2007 (1), referidos al universo de personas que reciben apoyo de los programas de asistencia nutricional, de complementación alimenticia, de 'Juntos' y del 'Vaso de leche'.
Vale la pena comenzar con algunos comentarios generales para entender bien el gráfico, en que las barras amarillas se refieren a cada decil (10% de la población beneficiaria de estos programas) del año 2004, mientras que la verdes corresponden al 2007. Otro aspecto a tomar en cuenta es la distinción que se hace entre tres segmentos de la población a la que le corresponde este tipo de ayuda: los pobres extremos (20%), que cubren los deciles 1 y 2; los pobres no extremos (40%), que van del 3 al 6; y los no pobres (40%), del 7 al 10. Es decir, teóricamente el 60% de los que reciben el apoyo son pobres y el resto no lo son, pero están incorporados en los programas asistenciales. Finalmente, la altura de cada barra indica el monto, en millones de soles corrientes, que los programas alimentarios han asignado a cada decil en cada uno de los años referidos.
A primera vista, asombran los montos de dinero destinados a los deciles más altos de la población objetivo, si bien se han dado diferencias sustanciales entre los dos años para los que disponemos de datos (2) . En el 2004 se destinaron 805 millones de soles para estos programas sociales y en el 2007 1.352', lo que significó un aumento del 68% (en soles corrientes) respecto a 2006.
Con ello estamos en condiciones de comentar la distribución del gasto en cada uno de los dos años. Los resultados para el año 2004 son absolutamente inesperados, ya que resulta que se les ha repartido más a los estratos mas altos que a los más bajos, como puede verse a simple vista. Incluso los montos que recibía cada decil se dio de manera positivamente correlacionada con la 'riqueza' de cada uno, aparentemente en base al 'principio': "Cuanto más rico, más ayuda alimentaria". En efecto, los que más se beneficiaron fueron los 'no pobres', comenzando con el decil 9, seguido por el 8, luego el 10 y después el 7. El pastel de aquel año ascendió a 805 millones de soles, 42,6% de los cuales fueron destinados a los seis deciles más 'bajos' (del 1 al 6) y 57,4% a los 'altos' (7-10) . Con lo que queda muy mal parado el gobierno de Toledo, durante el cual, aparentemente, los programas parecían más dirigidos a luchar contra la malnutrición de los más privilegiados.
Frente a ello, la situación mejoró sustancialmente el año pasado. Por una parte, el monto disponible se incrementó a (todavía miserables) 1.352 millones de soles (26,8% más que el año 2006) (4); aunque, dicho sea de paso, para el año en curso se dispondrá de 1.600 millones, con lo que el aumento solo será del 18,5% (¿otra medida ingenua para reducir la inflación?); aunque un tercio de este aumento se lo engullirá la inflación de este año (5%) y el crecimiento demográfico (1,35%), sin contar las 'filtraciones' que pueden terminar en manos de 'otros'.
Por otra parte, como se observa en el diagrama, la distribución por deciles mejoró notablemente a favor de quienes se encuentran en condiciones de pobreza extrema, pero los deciles 'elevados' siguen participando de apoyos que no les deberían corresponder o no en esa magnitud. Incluso los tres décimos mas acomodados se embolsican más que los tres estamentos que les siguen (el 5, 6 y 7).
Los resultados muestran que se requiere de una reformulación de los programas, de manera que los recursos se distribuyan efectivamente a los que más lo necesitan, focalizando los esfuerzos en los dos primeros deciles. Bien ha dicho la primera dama del país y presidenta de la fundación privada 'Sembrando', que "(…) ese crecimiento económico (se refiere al 9% alcanzado el año pasado) ayuda a la lucha contra la pobreza, pero no en el caso de la pobreza extrema" (n.s.). Porque, añade: "Esta gente no tiene acceso al mercado, ni como comprador ni como vendedor. La población que Sembrando atiende vive solo del autoconsumo" (5). Si se hubiera seguido este principio el año pasado, se habría podido duplicar exactamente el monto asignado a los pobres extremos (que recibieron 430 millones), añadiéndoles lo que percibieron los cuatro deciles altos (no pobres), sin tocar lo que obtuvieron los deciles intermedios del 3 al 6 (475 millones de soles).
Reforzando lo antedicho, El Comercio dice lo siguiente en su editorial de ayer (6): "Es obvio que se está gastando más, pero también que, por lo que señalan las encuestas, los recursos no estarían llegando en su totalidad al público objetivo, lo que obliga a incrementar los niveles de eficiencia. Recordemos que en febrero del año pasado se anunció la reconversión de programas sociales burocratizados, en una reingeniería que se quedó a medio camino. Peor aun, hay que advertir sobre el nombramiento de dirigentes apristas a la cabeza de programas sociales importantes como Juntos, lo que pudiera dar lugar a suspicacias sobre las intenciones de utilizar dichos programas para otros fines proselitistas. En todo caso, el Gobierno debe estar abierto a pedir una auditoría internacional de los programas sociales para diagnosticar las falencias y promover su eficiencia".
En pocas palabras, los resultados cuantitativos obtenidos y la simple observación del gráfico son verdaderamente explosivos, si se tiene en cuenta la impresionante proporción de dinero destinada a los pobres que se escabulle a los algo más acomodados, quizás como consecuencia de la incapacidad burocrática (7). Lo que contribuye a confirmar una vez más lo que todos sabemos: que el sistema económico-político posee dinámicas endógenas que reparten recursos asimétricamente -generalmente a través del 'libre' mercado, del sistema judicial, de la política económica y demás- en beneficio de los que de por sí poseen los más altos ingresos y atractivos activos, tanto entre pobres, como entre pobres y ricos. Y es que muchas veces olvidamos que las injusticias y la exclusión sociopolítica están enraizadas en la modalidad de inclusión económica de las personas y fracciones sociales en este peculiar sistema socioeconómico.
Notas
(1) Entendemos que los deciles se obtuvieron ordenando a la población, considerando sus niveles de consumo (más que de ingreso), tanto de aquellos bienes y servicios comprados en el mercado, como de los que provienen de transferencias públicas, donaciones privadas, pagos en especie, autoconsumo y similares, tal como se desprenden de las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO).
(2) El gráfico (que no viene acompañado de los datos precisos) han sido copiados de un documento elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía: Informe No. 101-2008-EF/65.11, marzo 2008. Este fascinante Informe contiene una serie de joyas -como la que aquí presentaremos- que iremos comentando durante las próximas semanas. Los datos (acompañados de gráficos) y los gráficos (que no vienen con datos) que ahí se consignan son muy útiles para evaluar la gestión pública en los más diversos aspectos, no sólo en lo social. Por lo demás, debe recordarse que este Informe fue elaborado -a pedido de la Comisión de Economía del Congreso- para demostrar (para decirlo elegantemente) que la metodología utilizada por el INEI para establecer la inflación es distinta a la utilizada en un estudio de Eduardo Morón y Edgar Salgado para estimarla por deciles de gasto.
(3) El lector debe saber que estas cifras, así como las que siguen, son cálculos nuestros a ojo de buen cubero. Me explico: Con la astucia que caracteriza a los funcionarios públicos que manejan estadísticas públicas estratégicas (que acostumbran convertir en información estrictamente privada, según el lema 'Información es Poder'), en el 'Informe' del que hemos extraído el gráfico, no figuran los montos monetarios correspondientes a cada decil. Por lo que nos hemos visto obligados a aproximarnos a ellos desde el diagrama, con ayuda de la regla de la nieta y el microscopio del abuelo. En tal sentido, nuestros datos estimados son aproximaciones relativamente gruesas. Sin embargo, no creemos que conduzcan a conclusiones muy distintas a las que llegaríamos si dispusiéramos de las cifras oficiales exactas.
(4) Nótese, sin embargo, que el total de gastos sociales habría sido de S/. 3.278 millones en 2007 (según García en su tercer artículo sobre los canes peruanos y sus taras: www.elcomercioperu.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-02/el-perro-hortelano-contra-pobre.html), 142,5% superiores a los programas alimenticio-nutricionales que hemos analizado aquí (datos que, dicho sea de paso, no coinciden con los del artículo mencionado del presidente). Lo que significa, si tenemos en cuenta que la población del país en 2007 fue de 28 millones y que la pobreza abarca al 42%, cada pobre habría recibido en promedio -es decir, teóricamente- 278 soles el año pasado, es decir, 76 centavos de sol diarios. Sería interesante que el MEF o el INEI emprendan un estudio para ver cómo se distribuyen esos 1.926 millones adicionales entre los distintos deciles y grupos de pobres/nopobres.
(5) Fuente: "Pilar Nores: 'Si en 40 años no hubo resultados por qué se pide tenerlos en uno'", entrevista concedida al diario Gestión, marzo 7, 2008; pp. 16-17.
(6) "El perro del hortelano y la lucha contra la pobreza", marzo 9, 2008; p. a4 (www.elcomercio.com.pe/ edicionimpresa/Html/2008-03-09/el-perro-hortelano-y-lucha-contra-pobreza.html).
(7) La que, dicho sea de paso, también se da en el sector privado, como por ejemplo en el caso del deficiente avance en la ejecución de los fondos derivados del 'óbolo minero' a noviembre del año pasado, en que sus evaluadores concluyen que, "a siete u ocho meses de iniciadas las acciones, por parte de la mayoría de empresas firmantes del Convenio, se ha comprometido el 41,5% de los montos declarados y se ha ejecutado (solo) el 15,03%", según .la publicación de la Comisión Sectorial "Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo - PMSP", Informe no. 002, enero 2008; valioso (y valeroso) documento que esperamos poder comentar en una próxima oportunidad. De manera que aún tienen buena parte de razón quienes -treinta años atrás- afirmaban que, más que un país subdesarrollado, éramos uno subadministrado, lo que no solo concierne al sector público, sino también al privado.