Ecuador: Programa 2007-2010: Hacia una economía postpetrolera

El sector energético, una visión integral

La energía es, a no dudarlo, uno de los factores gravitantes para el desenvolvimiento de una economía. En el Ecuador, además, la energía representa una importante fuente de financiación de su economía, debido a la significativa disponibilidad de hidrocarburos. Sin embargo, esta disponibilidad de recursos naturales no renovables ha sido aprovechada muchas veces en función de la demanda externa en lugar de orientarse a satisfacer las necesidades nacionales. Por otro lado, el país no ha aprovechado adecuadamente el enorme potencial de energías renovables, particularmente la hidroeléctrica, ni tampoco dispone de una política que aliente el uso eficiente de la energía.

El Ecuador, por lo tanto, requiere repensar íntegramente su sector energético. No hay como seguir manejándolo en forma de compartimentos estanco y sin una planificación estratégica de mediano y largo aliento. Tanto el petróleo y sus derivados, como la electricidad, la leña y todas las otras energías renovables merecen un tratamiento integrador y profundamente renovador.

Reconociendo lo anterior como punto de partida, hay que aceptar que el crecimiento de la economía ecuatoriana ha estado influenciado por el peso gravitante del sector petrolero: el carácter volátil del precio y de la producción petroleros ha determinado los altos y bajos en los índices del PIB a lo largo del tiempo. De lo anterior se desprende la necesidad de integrar en forma activa, integral y eficiente el manejo del sector energético dentro del Programa Económico que coordina el Ministerio de Economía y Finanzas. El presente documento describe los mecanismos para esa integración.

En las últimas dos décadas, los sucesivos gobiernos no han realizado las debidas inversiones en el sector energético (eléctrico y petrolero, menos aún en el aprovechamiento de otras fuentes alternas de energía). Esto ha impedido cubrir la demanda interna de energía eléctrica y de combustibles, y ha afectado seriamente al sector fiscal. Tanto así que al momento el Estado destina ingentes recursos para financiar importaciones de derivados de petróleo, y costosas importaciones de energía eléctrica. Este fenómeno se complementa con la irracional, muchas veces contaminante y antieconómica generación térmica, que satisface la mitad de la demanda de electricidad y provoca la elevación de la tarifa.

En el lado del subsector petrolero público, los bajos niveles de inversión de Petroecuador han provocado una constante disminución de la producción (véase el cuadro a continuación). En los últimos 10 años Petroecuador ha invertido 967 millones de dólares, un poco menos del 20% de la inversión privada en el mismo periodo, puesto que esta última alcanza los 4.600 millones de inversión. En términos de unidad producida, las empresas privadas invierten 7,8 dólares por barril, mientras Petroecuador produce con una inversión unitaria de 0,70 por barril. Esta falta de inversión es causa a su vez de la caída de la producción estatal en el tiempo. Adicionalmente, si se toma en cuenta que Petroecuador maneja el 80% de las reservas y las compañías privadas el 20%, se evidencia, una vez más, el carácter irracional del manejo vigente hasta el momento. Cabe anotar que Petroecuador, en su calidad de única abastecedora del mercado nacional, asume el costo de la importación de derivados y del subsidio universal y regresivo que se ha incrementado a lo largo de la historia. Para el año 2007, el costo de las importaciones de derivados representa el 42% del Presupuesto. Adicionalmente, las crecientes deudas impagas han reducido el flujo de caja de la empresa petrolera estatal que ha absorbido la importación de derivados para la generación térmica. En suma, la empresa estatal ha sido uno de los espacios donde se ajusta la macroeconomía. Pero este esquema no solo que es irracional, sino que es insostenible.

En el lado del subsector eléctrico; la situación financiera es también bastante compleja, acumulando enormes deudas, no solo con instituciones del Estado, sino al interior de los actores del subsector. Esto ha resultado en una constante pérdida de dinamismo, en la caída de las inversiones y en una masiva ineficiencia en muchas empresas de distribución de electricidad.

En resumen, la falta de inversión unida a las pérdidas, al uso ineficiente de la energía, a la baja capacidad de autoabastecimiento, a la descapitalización y a la desinstitucionalización del sector energético provocan una serie de crecientes desajustes fiscales, financieros e incluso ambientales, que -de no corregirse oportunamente- desembocarán una crisis de imprevisibles consecuencias.

A pesar de estas limitaciones, la importancia que el sector de la energía tiene en la economía del Ecuador es indiscutible. Durante los últimos años, el aporte del sector energético al PIB ha significado más del 20% del total de la producción nacional.

En efecto, contar con una adecuada y suficiente infraestructura de generación, distribución y uso de los energéticos es vital para el desarrollo y eficiencia del aparato productivo nacional, para el soporte de la movilización de equipos, materiales y personas, el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de las personas. La energía adecuadamente aprovechada abre la puerta al desarrollo sustentable en términos económicos, sociales, ambientales e incluso políticos.

La demanda de energía crece rápidamente. En el año 2005, esta demanda por parte de los sectores sociales y productivos (energía final) fue de 53 millones de barriles equivalentes de petróleo. Este volumen de consumo ha crecido entre el 2000 y el 2005 a una tasa promedio del 3,1% anual; en el quinquenio anterior este crecimiento fue de apenas el 2,2%. En cuanto a la participación de los sectores económicos en el consumo energético, el sector transporte alcanza alrededor del 54% en el 2005 frente al 49% en 1990. Por el contrario, la participación del consumo residencial muestra una tendencia opuesta: del 25% en 1990 pasa al 21% en el año 2005.

La carencia o las deficiencias en el abastecimiento energético en cualquiera de las áreas (producción, servicios o cobertura nacional), significan enormes pérdidas, encarecimiento de los bienes, productos y servicios, y deterioro de la calidad de vida de los ciudadanos.

De la misma forma en que el sector energético influye en el sector económico y fiscal, su relación el con medio ambiente y la salud de la población es directa. Las deficiencias en el manejo del sector energético repercuten significativamente, debido a la mala calidad de los combustibles, las nocivas emisiones, la explotación inadecuada de los recursos naturales y los impactos directos e indirectos que las actividades de producción y distribución de energía generan. Por ejemplo, casi la mitad de la generación eléctrica proviene de fuentes térmicas contaminantes o de costosas importaciones desde Colombia, las que, desde el 2003 a fines del 2006, bordearon los 500 millones de dólares (véase el cuadro a continuación).

Frente a esta situación, el Programa Económico 2007-2010 del ciudadano presidente Rafael Correa propone alcanzar una economía orientada al bienestar de todos y todas los habitantes en forma equitativa y eficiente, con énfasis en el sector productivo y la economía solidaria. Se busca lograr el desarrollo sostenible del Ecuador, con libertad y justicia social, reposicionando al Estado como planificador, regulador y promotor de la economía, en estrecha armonía con el sector privado.

En este contexto, las inversiones previstas por el sector energético son claves para alcanzar los objetivos prioritarios del Programa Económico 2007-2010:

Subsector eléctrico

Los principales proyectos de generación eléctrica que se desarrollarán en los próximos 4 años prevén una inversión cercana a los 2.400 millones de dólares, principalmente, en la construcción de centrales hidroeléctricas. Con estas centrales se quiere generar más 3.400 MW, incluidos 670 MW de la inversión privada. El siguiente cuadro detalla los proyectos que forman parte del Plan Maestro. Entre éstos se destacan: (i) Mazar (180 MW), (ii) Sopladora (400 MW), (iii) Coca Codo Sinclair (1.500 MW), y, (iv) Minas Jubones (337 MW). A los anteriores habría como añadir a Ocaña (20 MW), para citar apenas uno de una larga lista de proyectos de menor tamaño, pero que ayudarán a garantizar un suministro energético más descentralizado y una gestión de la provisión de la energía más equitativa. En ese sentido, se ha previsto la promoción y construcción de pequeñas y medianas centrales hidroeléctricas (1 MW y hasta 40MW), con el aporte de comunidades y en asociaciones estratégicas con gobiernos seccionales (Municipios y Prefecturas), y con la participación de las poblaciones locales.

Subsector petrolero

La explotación del petróleo en el Ecuador, constituye una fuente muy importante de recursos con la que cuenta el Estado para lograr el desarrollo económico. En ese sentido, el Gobierno Nacional se ha propuesto lograr el reordenamiento del sector y la reactivación de la industria hidrocarburífera en base a los ejes estratégicos que se detallan a continuación:

1.- Incremento de la extracción de petróleo y optimización de la frontera petrolera.- La reestructuración de la empresa estatal de petróleos, Petroecuador, es el eje de este objetivo. El Gobierno está comprometido en convertirla en una verdadera empresa, dotada de un esquema adecuado de incentivos y mecanismos de control, que le permitan gozar de: autonomía administrativa y financiera, un esquema de gestión flexible, transparente y ágil, y clarificar su papel como operador petrolero. De tal forma Petroecuador podrá desenvolverse como una empresa estatal eficiente, responsable, transparente y podrá rendir cuentas a sus propietarios, es decir todos los ecuatorianos.

Por otro lado, con el objeto de que pueda llevarse a cabo la explotación de los yacimientos que no se encuentran en producción, así como la de los campos maduros que han entrado en un proceso de declinación debido a su antigüedad, se ha previsto que Petroecuador realice alianzas estratégicas con empresas que estén en capacidad de aportar capital y tecnología de punta, en términos ambientales y de producción.

Complementariamente se llevaran a cabo licitaciones competitivas y transparentes, tanto en la región litoral como en la amazónica con miras a ampliar el horizonte de reservas hidrocarburiferas y garantizar de esta manera que el País pueda continuar abasteciendo la demanda interna y mantener su condición de exportador de petróleo.

A pesar de las graves dificultades financieras del sector, el Programa Económico 2007- 2010 prevé una inversión de la empresa estatal del orden de 2.797 millones de dólares, de los cuales un 48% se destinará a desacelerar la caída de la producción de los campos de Petroproducción en el 2007, mantener estable la producción en el 2008 e incrementarla desde el 2009 en adelante. Así mismo, el Plan considera inversiones por 207 millones de dólares para exploración adicional, y otras que se detallan en el siguiente cuadro.

Uno de los puntos medulares de la gestión en el subsector petrolero es el que tiene que ver con la incorporación del ITT (Ishpingo, Tambococha, Tiputini) a la economía nacional. Se han planteado dos vías alternativas: (i) canjear la no extracción del crudo existente en esa región de alta biodiversidad y zona de paso de varios pueblos no contactados, y obtener a cambio al menos la mitad de los ingresos netos que percibiría el Estado por la explotación del petróleo; y, (ii) extraer el crudo con los máximos niveles de seguridad ambiental y social. Esta segunda opción podría tener las siguientes alternativas: 1. Explotación a cargo de Petroecuador, empresa que descubrió el campo; 2. Posibles alianzas estratégicas con empresas estatales; 3. Constitución de una empresa mixta; 4. Licitación internacional. En el ITT se estiman reservas de crudo pesado (15º API) por mil millones de barriles.

2.- Incremento de la capacidad de almacenamiento y refinación .- A fin de abastecer la demanda nacional e internacional de derivados en mejores términos, y obtener un mayor valor agregado al petróleo producido en el territorio nacional , el Programa Económico contempla la ejecución de los siguientes proyectos: (i) rehabilitación y repotenciacion de la Refinería de Esmeraldas, y (ii) construcción de una nueva refinería en Manabí.

El proyecto más importante constituye la construcción del Complejo Industrial del Pacífico (Nueva Refinería en Manabí) que comprende una instalación de alta conversión para refinar al menos 300 mil barriles diarios, una planta de fertilizantes de 20 mil barriles diarios y una planta de lubricantes de 20 mil barriles diarios. Uno de los aspectos relevantes consiste en que el diseño de la nueva refinería, así como la repotenciación de la actual refinería de Esmeraldas, contempla el mejoramiento sustancial de la calidad de los combustibles que se utilizan en el transporte, con lo cual el aporte al mejoramiento de la calidad del aire de las ciudades y la protección de la salud de la población, es altamente significativo.

3.- Optimización del transporte y la comercialización de hidrocarburos.- En este sentido se ha programado la modernización de las instalaciones, el cambio de los equipos o obsoletos, y la implantación de modernos sistemas de control afín de evitar la perdida de productos así como la contaminación ambiental; además del proyecto de almacenamiento de gas en tierra en Monteverde. En lo que respecta a la exportación de petróleo y derivados se propenderá a la comercialización directamente a los consumidores finales evitando de esta manera el operar con intermediarios.

4.- Reducción del contrabando y desvío ilícito.- El Gobierno Nacional, en base al "Plan de Soberanía Energética", espera reducir en forma sustancial el contrabando de combustibles; el país sufre pérdidas estimadas en por lo menos 300 millones de dólares anuales, producido básicamente por el alto diferencial de precio entre Ecuador y sus países vecinos. El control del contrabando y del desvío es un esfuerzo inter-institucional que se apoya en la declaratoria presidencial de emergencia y movilización para este efecto. Complementariamente se tomarán medidas destinadas a reducir las importaciones de derivados, en especial diesel y gas, así como gasolinas. Además se impulsará el aprovechamiento del gas proveniente de la explotación de petróleo que actualmente se desperdicia, la sustitución de diesel para la generación eléctrica por residuo y naftas, el incentivo al uso de bombillas ahorradoras, cambios a los mecanismos de otorgamiento del subsidio concertados con la sociedad, el fomento las instalaciones centralizadas de gas, entre otras medidas.

En camino hacia una economía postpetrolera

El 22 de marzo de 1967 se extrajo el primer barril de crudo en el pozo Lago Agrio Nº 1. Desde entonces, la economía ecuatoriana mantiene una elevada dependencia de los ingresos petroleros. En este lapso, el Ecuador ha percibido los mayores ingresos por concepto de exportaciones de un sólo producto en su historia republicana: más 80 mil millones de dólares generados por las exportaciones de crudo Oriente a lo cual habría que añadir los ingresos fiscales por la venta de derivados en el mercado interno, sin que estos recursos hayan sido necesariamente una palanca para avanzar en el camino de un desarrollo equilibrado, dinámico y autosostenido; por el contrario, en la era petrolera ha aumentado el endeudamiento externo, la pobreza, la inequidad, la destrucción ambiental y la desintegración cultural. En un mundo dinámico que se mueve aceleradamente hacia tecnologías de sustitución petrolera, es urgente repensar íntegramente la actividad energética en el Ecuador, dentro de una visión más amplia y de largo plazo. La salida de producir más petróleo para ahogar los reclamos sociales con más dólares, ha generado incentivos perversos, y -más aún- no es ni sostenible ni deseable.

Por lo expuesto, el Gobierno ecuatoriano está decidido en apoyar el desarrollo de las energías renovables y la eficiencia energética como medios para diversificar la matriz energética y preparar el camino para esa era post petrolera. Una señal lo es la creación de la Subsecretaría de Energías Renovables y Eficiencia Energética en el Ministerio de Energía y Minas del Ecuador, encargada de llevar adelante acciones y políticas de integración de las energías renovables y la eficiencia energética como medios para la solución de los problemas que afectan al sector. Esto implica rescatar la relevancia de las energías renovables y la eficiencia energéticas con miras a enfrentar los retos globales del calentamiento de la atmósfera.

La historia juzgará las acciones y las omisiones. La gestión en el sector energético es imprescindible, urgente y extremandamente relevante, para garantizar las bases y el financiamiento de una economía estable en el mejor sentido de la palabra: generadora de empleo, de crecimiento sustentable y de equidad. El juicio será aún más duro si conociendo los riesgos inminentes no actuamos para evitarlos.