Rafael Correa: La convertibilidad argentina y la dolarización ecuatoriana

Condiciones iniciales
de la experiencia argentina y ecuatoriana

La convertibilidad y dolarización, conceptualmente hablando, no constituyen ninguna novedad y representan tan sólo un tipo de cambio fijo extremo (2), a diferencia de los tipos de cambio fijo ajustables -es decir, con posibilidad de devaluar-, o los tipos de cambio flexibles. Una vez establecida la convertibilidad -o, en general, cualquier tipo de cambio fijo extremo-, la política monetaria desaparece, por lo que eliminar la moneda nacional, como lo hizo Ecuador, técnicamente es tan sólo un pequeño paso adicional. De esta forma, convertibilidad y dolarización no son primas hermanas, como frecuentemente se las ha llamado, sino hermanas gemelas, y, en consecuencia, el caso argentino es totalmente relevante para analizar el caso ecuatoriano.

La convertibilidad argentina, medida tomada después de años de hiperinflaciones, fue un éxito rotundo en cuanto a estabilización, ya que redujo el crecimiento de los precios de más de 1344% en 1990 al 84% en 1991 (las alzas se concentraron en el primer trimestre cuando aún no se iniciaba el programa), 18% en 1992, 7,4% en 1993, para luego estabilizarse a partir de 1995 entre el 1,6 y -1,8% (3). La convertibilidad empezó en 1991 con una sobredevaluación inicial del peso y grandes reservas internacionales fruto del superávit comercial de 1990 y luego de la "exitosa" privatización de las telefónicas. La estabilidad logró incrementos de productividad que compensaron la inicial apreciación real del peso, mientras que en el proceso, el deterioro de la balanza comercial fue financiado con ingreso de capitales.

En este sentido, la dolarización ecuatoriana también fue una apuesta implícita a los incrementos de productividad en el largo plazo y al ingreso de capitales en el corto plazo. Sin embargo, las diferencias de condiciones con el caso argentino fueron importantes. Por ejemplo, el grado de desarrollo relativo entre Argentina y Ecuador es apreciable. Históricamente, Argentina ha sido un país con un desarrollo alto para la región, lo cual a su vez refleja enormes diferencias en niveles de productividad y potencial de competitividad. En cuanto a capacidad de endeudamiento, Argentina empezó la convertibilidad con un coeficiente deuda externa/PIB inferior al 30%, mientras que Ecuador empezó la dolarización con un coeficiente superior al 100%, uno de los más altos de Latinoamérica (4).

Las condiciones internacionales también son diferentes. Argentina empezó la convertibilidad con tasas de interés internacionales con tendencia a la baja, lo que facilitó el ingreso de capitales. Para un país con mayor coeficiente de endeudamiento como Ecuador, y en un período de menos euforia sobre los mercados emergentes -particularmente después de la Crisis Asiática y más aún ahora con la Crisis Argentina-, el flujo de capitales internacionales es sensiblemente más limitado.

Las condiciones del mercado laboral y las condiciones sociales en general también son diametralmente distintas. Argentina empezó su experiencia con un desempleo abierto de alrededor del 6%, el cual se triplicó durante la vigencia del programa. Ecuador comenzó la dolarización con tasas de desempleo similares a la de los peores momentos de la convertibilidad argentina. Por otro lado, Argentina inició la convertibilidad con niveles de pobreza de alrededor del 26%, las cuales se duplicaron durante el programa, mientras que Ecuador empezó la dolarización con tasas de pobreza superiores al 50%.

Finalmente, algo que frecuentemente se olvida es que Argentina tiene una economía mucho menos abierta que la ecuatoriana, por lo que haber renunciado al tipo de cambio -en todas partes del mundo el principal instrumento para corregir los desequilibrios del sector externo-, es mucho más riesgoso en el caso ecuatoriano. De esta forma, mientras que las exportaciones e importaciones argentinas suman menos del 20% del PIB, en Ecuador esta cifra llega al 50% del producto.

Con estos antecedentes y sin mayor análisis, para un observador imparcial es claro que si el modelo argentino fracasó, las posibilidades de éxito del modelo ecuatoriano son, por decir lo menos, remotas.

El fracaso argentino: ¿Culpable el sector fiscal?

En una economía liberalizada, tipo de cambio fijo y baja competitividad, se deteriora el sector externo, por lo que, en ausencia de política monetaria, el ajuste para corregir este desequilibrio debe venir necesariamente desde el sector fiscal. De esta forma, el discurso "oficial", es decir, el discurso manejado por los organismos internacionales encabezados por el FMI y los promotores de la dolarización en Latinoamérica, echan la culpa del fracaso de la convertibilidad al gobierno argentino, por no haber hecho los ajustes necesarios y haber permitido una "explosión del gasto público". Esto no deja de ser curioso, dado que, incluso en 1997, cuando para muchos la convertibilidad ya evidenciaba signos de insostenibilidad, Michel Candessus, en ese entonces Director-Gerente del FMI, felicitaba al Presidente Menen y su equipo económico por el modelo seguido y enfatizaba la disciplina fiscal que supuestamente éste había requerido (5).

En realidad, desde el inicio de la convertibilidad se realizaron importantes ajustes fiscales como el incremento del IVA, del precio de los servicios públicos, y disminución de la burocracia. Además, el déficit del Gobierno Federal se mantuvo entre 1% y 3%, la mayor parte explicado por la caída de los ingresos antes que por el incremento del gasto. El propio FMI estima que de 1995 al 2000 los ingresos transferidos del sector público a las nuevas instituciones de seguridad social del sector privado, fruto de la reforma hecha en 1995, explicaron en promedio un 73% del déficit del sector público. Por otro lado, la acumulación de déficits fiscales, fruto de la disminución de ingresos, incrementó sensiblemente la deuda externa, básicamente debido a la necesidad de financiar el pago de intereses, en un típico efecto de "bola de nieve". Los intereses de la deuda pública entre 1991 y 2001 sumaron 82.717 millones de dólares. De esta forma, el gasto público total consolidado pasó del 31,04% en 1991 al 35,32% en el 2001, incremento explicado casi enteramente por el servicio de la deuda el cual pasó de 1,99% del PIB en 1991 a 5,33% en el 2001.

Sin embargo, más allá de la falta de evidencia real de un comportamiento irresponsable del sector fiscal, es inconsistente asociar el fracaso de la convertibilidad al comportamiento del sector público, y, al mismo tiempo, disociarlo del éxito inicial de ésta. Pese a que, como se explicó anteriormente, sí hubo ajustes por parte del Gobierno Federal, una política fiscal más restrictiva hubiera disminuido considerablemente las tasas iniciales de crecimiento e incrementado el desempleo, pudiendo incluso haber hecho social y políticamente insostenible la convertibilidad. Más aún, en convertibilidad o dolarización crecer implica endeudarse, independientemente de si este endeudamiento externo lo realiza el sector público o privado, ya que la oferta monetaria depende del ingreso de dólares, y en el corto plazo y con tipo de cambio fijo dichos dólares no pueden obtenerse por medio de exportaciones. De esta forma, el saldo total de la deuda pasó de 58588 en 1991 a 145000 millones de dólares en 1999, 60% del cual correspondió al sector público. A partir de la crisis de 1995 producida por el "Efecto Tequila" las necesidades anuales de financiamiento externo aumentan a 13400 millones de dólares anuales, pese a disminuir el ritmo de crecimiento, y el sector público aporta un 68% del financiamiento externo en esta etapa (Calcagno y Manuelito, 2001). De esta forma, mientras que la lectura oficial sitúa el fracaso argentino en la supuesta indisciplina fiscal y la deuda externa pública, se olvida que fue esa misma deuda la que proveyó los medios de pago para poder sustentar el modelo y alcanzar las altísimas tasas de crecimiento que la convertibilidad mostró en sus inicios.

¿Cuál fue entonces el verdadero problema? La estabilidad otorgada por la convertibilidad, junto al endeudamiento externo y un exitoso programa de privatizaciones, permitieron hacer crecer la economía, pero no generaron fuentes de divisas para el futuro. De hecho, en los diez años de convertibilidad, pese a los incrementos de productividad, el tipo de cambio efectivo real, es decir, el precio relativo de los bienes argentinos con respecto a los bienes del resto del mundo, se apreció en un 40%. De esta forma, la balanza comercial de un país exportador como Argentina, tradicionalmente positiva, mostró déficits durante seis de los diez años de vigencia del modelo, siendo los años con superávit producto de la caída de las importaciones debido a sendas recesiones. El servicio de la deuda externa, deuda necesaria para crecer en el corto plazo, deterioró el sector externo en el mediano plazo. Incluso las privatizaciones, en su mayoría en el sector de servicios no transables, proveyeron inicialmente dólares, pero después requirieron divisas para atender la remesa de utilidades, agravando el cuello de botella externo. De esta forma, el déficit de la balanza de servicios factoriales, balanza donde se registran los pagos de intereses y remesas de utilidades, pasó de -2455 millones de dólares en 1992 a -7775 en el 2000, es decir, un incremento de más del 200%.

Por último, cuando unilateralmente se fija el tipo de cambio, el comportamiento de los vecinos origina serios problemas. De hecho, la inviabilidad de la convertibilidad quedó ratificada a inicios de 1999, con la devaluación del real brasileño, principal socio comercial argentino. Mientras que dicha devaluación fue para Brasil el comienzo de su recuperación, la imposibilidad de devaluar el peso provocó en Argentina un decrecimiento del 3,6%.

En resumen, el fracaso argentino es resultado de la aplicación de manual de la bien conocida "fórmula del desastre": la nefasta combinación de tipo de cambio fijo, economía liberalizada y baja productividad. En estas condiciones, el espejismo de una moneda dura y prosperidad, o más prosaicamente, el consumir dólares sin producirlos, sólo puede ocultar graves desequilibrios, cuyo coste de corrección será directamente proporcional a la duración de dicho espejismo.

El caso ecuatoriano: Una apuesta perdida

En el caso ecuatoriano, con condiciones iniciales más difíciles y donde la "fórmula del desastre" ha sido aplicada aún con mayor rigor, una de las pocas posibilidades de supervivencia de la dolarización era que la inflación converja a niveles internacionales de forma rápida, y así evitar la apreciación del tipo de cambio real e impedir desequilibrios insostenibles en el sector externo. Ese gran desafío, condición de supervivencia del programa, ha sido perdido. La inflación que se estimaba fuera un 60% en el 2000, fue en realidad del 91%. Se esperaba que la inflación converja a niveles internacionales en el 2001, pero aquello no ocurrirá ni siquiera en el 2003. Desde la implementación de la dolarización, la inflación acumulada supera el 120%. No existe tipo da cambio fijo que soporte una inflación acumulada de tal magnitud. De esta forma, el altísimo tipo de cambio efectivo real (R) -principal indicador macroeconómico de competitividad- que se logró en Enero del 2000 fruto de una gran depreciación del sucre, ha desaparecido totalmente, y seguirá deteriorándose, incluso si la inflación nacional converge con la internacional, pues ya nuestros niveles de precios son demasiado altos con respecto al resto del mundo.

Así, en enero del 2000, al inicio de la dolarización, tuvimos un R de 206.6, pero para diciembre del 2002, ya tuvimos un R de 91,9, lo que significa que nuestros productos cuestan el doble en términos relativos. Esta situación ya ha producido que la balanza comercial -tradicionalmente positiva gracias a las exportaciones petroleras-, a pesar de haber gozado de altos precios del petróleo muestre déficits de 302 millones de dólares en el 2001 y de 1241 millones de dólares en el 2002. Si consideramos que en el 2000 la balanza comercial cerró con un superavit de 1458 millones, esto significaría que en apenas dos años nuestras exportaciones netas de bienes se han deteriorado en cerca de 2700 millones de dólares. Por otro lado, la balanza comercial no petrolera en el 2002 es cerca del 11% del PIB. Esta situación es sencillamente insostenible, y, con el actual esquema de dolarización, irreversible y aún por agravarse. Con indicadores externos mucho menos críticos y donde el sistema cambiario no jugase un papel político, el propio FMI estuviera presionando por abandonar la rigidez cambiaria.

Necesidad de recuperar el tipo de cambio nominal

De esta forma, los efectos perversos de un tipo de cambio fijo extremo se han dejado ver mucho más rápido y con mayor intensidad en el caso ecuatoriano que en el argentino. Para muchos, la inviabilidad de la convertibilidad argentina estuvo clara a partir de 1995, cuando se evidenció que las supuestas ganancias en productividad por las reformas realizadas no podrían revertir los grandes desequilibrios externos generados por el sistema cambiario, y las necesidades de financiamiento externo se agravaron. Si alguien tenía dudas de aquella inviabilidad, éstas se despejaron en 1999 con la devaluación brasileña. Sin embargo, dada la presión política, social y de grupos económicos por mantener la convertibilidad, no se realizó ninguna acción efectiva para intentar una salida ordenada del sistema y ésta sólo se dio de manera caótica después de más de 40 meses de decrecimiento económico y de una crisis social y política de magnitudes dantescas. La convertibilidad llevó a Argentina, después de una década de espejismos en que consumió divisas sin producirlas, a una nueva clase de crisis, no solamente financiera sino de destrucción de su aparato productivo.

En el caso ecuatoriano, pese a que la dolarización tiene problemas más evidentes que el de la convertibilidad y donde solamente factores totalmente exógenos -altos precios del petróleo y remesas de emigrantes- han impedido que se detenga un crecimiento que claramente no es sostenible con el actual sistema cambiario, de manera similar al caso argentino se trata de evadir el problema de fondo y se intenta echar la responsabilidad de los problemas al sector fiscal, argumentando un exceso de demanda agregada como causante de los desequilibrios externos, y no a la evidente pérdida de competitividad fruto del sistema cambiario vigente. Dichos argumentos tienen como corolario una política fiscal contractiva -frecuentemente mal disfrazada de prudencia y disciplina fiscal- que agrava aún más las dificultades de desarrollo de la base productiva y de generación de empleo, tal como ocurrió en las últimas etapas de la convertibilidad. Sin embargo, es claro que el problema no es de exceso de demanda sino de estructura de demanda, donde dada la distorsión de precios relativos producida por una apreciación del tipo da cambio real de más del 55%, el consumo se orienta a bienes externos mientras que existe insuficiencia de consumo interno y externo de bienes nacionales. Además de algunos paliativos arancelarios, el instrumento fundamental para la corrección de la distorsión en precios relativos es el tipo de cambio nominal.

A lo sumo, aquellos que hablan de "apuntalar" la dolarización, en realidad están hablando de financiar el problema -usando crédito externo y nuevas exportaciones petroleras-, y no de resolverlo, para lo cual, como se ha manifestado, es necesario cambiar los precios relativos. Supuestas mejoras en competitividad para revertir lo perdido son simples fantasías. En realidad, si todo lo demás se mantiene constante, se requeriría de una deflación de aproximadamente 20% -producida por incrementos de productividad y no por disminución de la demanda- para lograr los niveles de competitividad promedio que tuvimos durante los 90. Todo esto es claramente imposible.

Hacia una salida ordenada de la dolarización

En consecuencia, es necesario preparar una salida ordenada a la dolarización, antes de que ésta nos saque de una manera atropellada como en el caso argentino. La pregunta es, ¿existe tal salida? ¿es técnicamente viable? ¿es políticamente viable?

Técnicamente la salida de la dolarización no implica grandes problemas. El desafío consiste en lograr el consenso político y social necesario para dicha salida, consenso totalmente ausente en el país.

Obviando detalles que incluyen hasta darle al Banco Central nuevamente la capacidad logística para poder emitir, técnicamente una salida ordenada de la dolarización implicaría al menos tres etapas, que, además de depender de grandes imponderables, con el fin de minimizar los costes de salida pueden tomar fácilmente entre dos a cinco años. Esta tres etapas son:

- Obtención de grandes reservas de divisas -fondos de liquidez- por medio del apoyo de organismos internacionales o ventas anticipadas de petróleo. Simultáneamente, la imposición de controles en la movilidad de capitales. Esto con el fin de tratar de minimizar la salida de capitales especulativos que la introducción de una moneda nacional generaría.
- Posteriormente, la introducción de la nueva moneda nacional y el inicio de un largo -y creíble- período de convertibilidad hasta desdolarizar completamente la economía. Esto con el fin de evitar en lo posible los grandes ganadores y perdedores de la salida de la dolarización.
- Finalmente, una depreciación (o devaluación dependiendo del sistema cambiario a seguirse) que corrija la distorsión de precios relativos.

A diferencia de lo que nos ofrecieron los dolarizadores, nadie pretende decir que la salida de la dolarización nos sacará del subdesarrollo, pero es claro que se requiere de un sistema monetario que haga viable la economía del país.

Finalmente, después de todas estas reflexiones, coincido con aquellos que sostienen que talvez una salida ordenada de la dolarización no exista. El problema está en que me temo que el único coste mayor de salir de la dolarización es continuar en ella. Si no, pregúntenle a Argentina.

Referencias<

- Candessus, Michel: "Towards a Second Generation of Structural Reforms in Argentina". Discurso dado en la Convención Nacional de Bancos de 1997. Buenos Aires, Mayo 21, 1997.
- Calcagno Alfredo y Sandra Manuelito, 2001. La Convertibilidad Argentina: ¿Un antecedente relevante para la dolarización de Ecuador? Ponencia presentada en el Seminario The Role of the Central Bank Under Dollarization, organizado por el Banco Central del Ecuador, Quito - Ecuador, 22 y 23 de Marzo del 2001.

Notas

(1) Este texto se basa en una ponencia -"La Dolarización dos años después"- presentada en la Cámara de Comercio de Quito, el 17 de enero del 2002 y fue presentado, totalmente revisado y actualizado, en la mesa redonda "Es posible una salida ordenada de la dolarización? Lecciones de Argentina", organizada por FLACSO, también en Quito, el 11 de febrero del 2003. (2) De hecho, el "patrón dólar", similar al patrón oro abandonado en 1933 por Franklin D. Roosevelt, es una suerte de volver al pasado. (3) Ver Calcagno y Manuelito, 2001. (4) Con la renegociación de la deuda efectuada en el año 2000, este coeficiente se redujo al 63% para Enero del 2001. (5) Candessus, Michel: "Towards a Second Generation of Structural Reforms in Argentina". Discurso dado en la Convención Nacional de Bancos de 1997. Buenos Aires, Mayo 21, 1997.